18+ НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН, РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ЧИКОВЫМ ПАВЛОМ ВЛАДИМИРОВИЧЕМ ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ЧИКОВА ПАВЛА ВЛАДИМИРОВИЧА
Общая оценка
Законопроект похож на отвлекающий общественность маневр, уводящий от собственно реформы МВД. Он не улучшает и не ухудшает действующую ситуацию, поскольку по сути никак на нее не влияет и повлиять не может. Все описанные в нем принципы и полномочия сотрудников милиции/полиции предусмотрены действующими законами — Уголовно-процессуальным кодексом, Кодексом об административных правонарушениях, законом об оперативно-розыскной деятельности. В законопроекте не затронут ни один принципиальный вопрос, нацеленный на кардинальное изменение системы МВД: структура, переаттестация, лишение несвойственных функций, в том числе предварительного следствия, и многое другое. При этом только такое изменение способно привести полицейскую функцию государства в соответствие с современными стандартами. Единственное существенное изменение — это переименование, которое при сохранении старой системы теряет всякий смысл.
На самом деле законопроект о полиции — это лишь часть большого слона. Очевидно, что Кремль видит больше, но публично не говорит об этом. К примеру, месяц назад на встрече с милиционерами Медведев обмолвился о том, что еще неплохо было бы создать единый следственный орган для прокуратуры, милиции и, возможно, ФСБ. Пока — судя по указу о выделении следственного комитета из ведения прокуратуры — к столь решительным изменениям в системе следствия власть не готова. Кроме того, структура полиции будет определяться специальным указом президента, который также еще не представлен общественности.
Тем не менее закон о полиции является краеугольным. После принятия и вступления в силу с 1 января 2011 года он начнет активно применяться по всей стране. Его достоинства и недостатки можно увидеть уже сейчас.
Плюсы
Накануне обнародования проекта президент заявил о необходимости переименования милиции в полицию. Это шаг в правильном направлении. Мы в ассоциации «Агора» предлагали сделать это еще три с половиной года назад. Слово «милиция» себя дискредитировало — это показывают все соцопросы. Для обновленного ведомства нужно новое название, не ассоциирующееся у людей с коррупцией, хамством и пытками. Но смена имени имеет смысл только в контексте кардинальных реформ. Новый бренд будет так же быстро дискредитирован, если после смены вывески ничего не произойдет. Важно поменять содержание и форму одновременно. Судя по всему, у Медведева и его команды есть определенные на то планы и воля. Определенные намеки на то, что будет сделано, есть в новом законопроекте.
Проект закона о полиции похож на руководство по эксплуатации. В нем описаны наиболее типичные случаи, с которыми сталкиваются сотрудники милиции. В каком-то смысле хорошо, что есть один документ, в котором есть алгоритм поведения в 90% ситуаций. У милиционеров будет меньше возможностей для злоупотреблений. Но в этой точности есть и определенные минусы. Все случаи прописать невозможно, поэтому в законе есть много отсылочных норм. К примеру, длинный перечень прав полицейских заканчивается словами, что у них есть и иные права, предусмотренные действующим законодательством.
Минусы
Простой вопрос — кто будет главой полиции, как он будет наделяться полномочиями, кем, какова процедура его подотчетности? В законопроекте об этом ни намека. Если глава полиции — министр внутренних дел, то будут ли полицейскими дознаватели, следователи, военнослужащие внутренних войск МВД, преподаватели и курсанты милицейских вузов, милицейские эксперты? Но у них совсем иные, не описанные в законопроекте полномочия. Если шеф полиции не министр, то будет ли он подчиняться главе МВД и как? И не получается ли тогда, что проект закона касается пусть и большой, но все же лишь одной из частей системы МВД? Какая же это реформа, если речь только о части системы?
Новый закон уже сейчас тяжел для восприятия. Статья о правах сотрудника полиции представляет собой перечень из 60 пунктов, некоторые из них разбиваются на десятки подпунктов. Права и обязанности полицейских во многом перекликаются. С одной стороны, сотрудник полиции имеет право участвовать в организации авиационной безопасности, с другой — обязан это делать. Зачем два раза прописывать одно и то же, когда любой теоретик права скажет, что у представителей власти нет прав и обязанностей, а есть полномочия как мера возможно-должного поведения — участие в обеспечении, скажем, той же авиационной безопасности?
По сравнению с действующим законом «О милиции» в законопроекте количество пунктов (права и обязанности) существенно увеличилось. Но это только на первый взгляд. Большей частью полномочия остались прежними, в проекте они лишь детализированы, в перечень включены полномочия, закрепленные специальными нормативными актами, а также прописана сложившаяся правоприменительная практика.
В законопроекте «появились» полномочия, которыми предлагается наделить сотрудников полиции: например, ограничивать свободу передвижения на один час для проверки документов, удостоверяющих личность гражданина (пп. 14 п. 1 ст. 13 законопроекта). Ничем иным, как попыткой закрепить существующую и сейчас повальную незаконную практику задержания граждан для проверки документов, это назвать нельзя. Данная практика сложилась путем ограничительного толкования закона «О милиции», в которой, частности, говорится, что сотрудники милиции вправе «проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении». На практике сотрудники милиции ограничиваются лишь первой фразой — сотрудники милиции вправе «проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан» и проверяют документы у любого гражданина. То же самое слово в слово сохраняется и в законопроекте.
Кроме того, в проекте прописаны ситуации, актуальные для 2010 года. Большое внимание уделено публичным мероприятиям и экстремизму. Десять лет назад они мало кого волновали. Теперь это явление стало резать глаз. Но пройдет еще 5-6 лет, и актуальность подобных норм может снизиться — придется вносить изменения. В результате через несколько лет новый документ станет похож на действующий закон «О милиции» 1991 года, в который внесено больше 40 поправок. Даже сами милиционеры этим очень недовольны.
В проекте масса терминов, которые милицейские юристы по сути придумали заново, доселе неизвестных в законодательстве. Например, «удаление граждан с места совершения административных правонарушений и преступлений». Что это такое? Ни в Уголовно-процессуальном кодексе, ни в Кодексе об административных правонарушениях термина «удаление» нет. А он может касаться большого количества людей. Эта норма, скорее всего, будет применяться на публичных мероприятиях. То, что делает ОМОН на Триумфальной площади, будет называться удалением.
Один из самых негативных моментов закона — возможность полиции охранять имущество граждан и организаций по договору. При подготовке своей концепции реформы милиции мы довольно плотно общались с зарубежными экспертами, участвовавшими в аналогичных преобразованиях в других странах. Они в один голос говорили, что коммерческая деятельность полиции по договорам с компаниями — это полный нонсенс и прямой конфликт интересов.
Как должно было быть
Реформа МВД должна была начаться с принятия обсужденной с общественностью Концепции, предусматривающей принятие пакета законов, этапы и прочие важнейшие моменты. Поскольку именно таким образом реализовывались административная, пенитенциарная реформа, реформа образования и т. д., отказ от разумного и отработанного подхода к реформированию свидетельствует о том, что Кремль пошел на это сознательно. Целью может быть либо создание видимости реформы и зарабатывание на этом политического капитала, либо проведение ее кулуарно без участия общественности (либо и то и другое). Эти варианты предполагают введение общественности в заблуждение и манипуляцию общественным мнением по одному из наиболее чувствительных для граждан вопросу, что нарушает принципы, заложенные в Конституции России.
С другой стороны, при нынешнем состоянии милиции движение в любом направлении ведет к улучшению ситуации. На Северном полюсе куда ни шагни, все будет на юг.
Автор — председатель Межрегиональной ассоциации правозащитных организаций «Агора»
6 октября в 22:00 Павел Чиков обсудит эту тему в прямом эфире радио «Эхо Москвы» с ведущими программы «Послезавтра» — ректором Российской экономической школы Сергеем Гуриевым и Тоней Самсоновой.