«Дорожный» раздел промежуточного отчета экспертных групп «Стратегия-2020» вызвал, как и следовало ожидать, весьма живую реакцию широкой автомобильной и не только автомобильной общественности. Краткое резюме этого текста сводится к классической фразе — «пользователи дорог должны платить за право проезда» (highway users must pay their way). Эта неприятность неизбежна и вполне аналогична 100-процентной оплате коммунальных услуг или же платежам членов кондоминиума за общую инфраструктуру (так называемый condo fee).
Этот принцип вошел в научный, а затем и в политический обиход развитых стран практически синхронно с появлением первого в мировой истории массового автомобиля Ford-T. Первым практическим воплощением этого принципа стало введение целевых дорожных налогов в цене автомобильного топлива. В 1910-х —1920-х годах это происходило в отдельных штатах США, в 1956 году — в США на федеральном уровне, а потом — в сотне прочих стран мира. Второе практическое воплощение той же идеи обозначило конец счастливой эпохи free parking, то есть ликвидацию практики повсеместной бесплатной парковки. Это печальное событие случилось в городах США в начале 1930-х годов, в большинстве крупных городов развитой части мира — в 1950-е —1960-е годы. Дополнительным воплощением этого же «антинародного лозунга» стали многочисленные варианты road pricing — платные дороги, зоны платного доступа и прочие малопопулярные способы взимания денег с автовладельцев.
Аккумулированные означенными способами деньги (так называемые road money) являются стандартным источником, достаточным для финансирования больших национальных программ дорожного строительства. В ряде стран те же «дорожные деньги» обеспечивают также ремонт и содержание дорог, а зачастую еще и сооружение городских рельсовых систем общественного транспорта.
Уместно напомнить аргументы, предъявленные американским законодателям советниками и спичрайтерами президента Эйзенхауэра при рассмотрении пакета «дорожных законов 1956 года», включавшего 25-процентную налоговую надбавку к цене топлива, создание федерального трастового дорожного фонда и план строительства квадратной сетки хайвэев, связывающих штаты друг с другом (interstate highway system). Суть этих аргументов, надо заметить, вполне инвариантна по времени и месту.
Во-первых, сетку межштатных магистралей, а также городские фривэи в агломерациях, без которых крупные города были бы обречены на вечные пробки, никакой бизнес, увы, никогда не построит. Немногие проекты платных дорог, за которые время от времени берутся частные инвесторы, дело, бесспорно, хорошее, но погоды в дорожном хозяйстве они никогда не сделают.
Во-вторых, ни одно правительство в мире не сумеет сформировать развитую сеть дорог за счет налоговых источников общего покрытия (то есть налогов с доходов, прибыли, добычи полезных ископаемых и т. п. — базовые источники казны, которыми покрываются расходы на оборону, безопасность, образование, здравоохранение и прочие бесспорные приоритеты). Политики и законодатели всегда найдут траты более важные, чем дорожное строительство.
Следовательно, выбор у автомобилистов (в продвинутых странах к их числу относится почти все взрослое население!) весьма небогатый — либо терпеть дефицит сети и заторы, либо «заплатить за право проезда».
Еще один аргумент был введен в политический оборот несколько позже: чувствительная фискальная нагрузка к цене бензина в совокупности с парковочными тарифами играют в городах роль регулятора спроса-предложения. Налоги и тарифы, с одной стороны, формируют средства для увеличения пропускной способности сети, с другой — сдерживают спрос на использование этого ресурса.
Вся эта история рассказана к тому, что процитированный выше лозунг, безусловно, не является изобретением возглавляемой мною профильной экспертной группы «Стратегии-2020».
В то же время я несу личную профессиональную ответственность за введение в российский публичный оборот этого лозунга и выражаю при этом в первую очередь собственную точку зрения. Вместе с моим постоянным соавтором Александром Сарычевым мы пишем на эти темы лет двадцать как минимум. Не берусь утверждать, что это консенсусная позиция нашей экспертной группы, но во всяком случае ее разделяют многие мои коллеги.
Разумеется, ни я, ни кто-либо из моих коллег по упомянутому экспертному проекту не имеют ни малейших полномочий по продвижению своих лозунгов в жизнь; наше дело — объективно оценить ситуацию в своей предметной области, а затем обозначить возможные варианты решений и сценарии развития событий. Дорожная ситуация весьма подробно описана в материалах группы, доступных на сайте «Стратегии-2020»; те, кому в самом деле интересно, найдут и прочтут.
Ситуация, коротко говоря, такова. Отрасль — дорожное хозяйство России — работает в пределах имеющихся возможностей примерно на том же уровне, что и прочие сегменты отечественной реальной экономики. При этом имеют место: бездорожье на периферии; заторы в городах; деградация региональной и местной сети; архаическая (тотально замкнутая на Москву) конфигурация федеральной сети; жесткий и все растущий дефицит транспортно-освоенной территории, пригодной для жилищного строительства.
Ничего другого, к сожалению, и быть не может: мы тратим на свои дороги (и будем тратить в рамках инерционного сценария в ближайшее десятилетие) порядка 1,2% ВВП. Расчеты показывают, что предотвращение деградации имеющихся дорог и разумный ежегодный прирост сети не могут обойтись национальной экономике дешевле, чем 3% ВВП.
Все эти соображения более или менее известны широкой общественности, во всяком случае той ее части, которая владеет цифрами и фактами. Но в обширном кругу пользователей автомобильных дорог преобладают примерно следующие взгляды на жизнь.
— За свое пользование дорогами мы рассчитались сполна: покупаем дорогой бензин и полисы ОСАГО, платим непосильный транспортный налог, даем взятки дорожным полицейским. Соответственно, бездорожье, скверные дороги и систематические заторы — прямое упущение власти.
— Закрома родины полны денег, так что финансовые власти (если на них как следует поднажать!) рано или поздно как-то перераспределят бюджетные расходы и найдут деньги на дорожное строительство.
— Дорожное строительство — самый коррумпированный сегмент экономики, цены дорожных работ многократно завышены, да и в целом дорожное хозяйство — это черная дыра экономики, нечувствительная к росту инвестиций.
В тени остается тот факт, что автовладельцы покрывают своим платежами в воссозданный недавно дорожный фонд (акцизами на моторное топливо и транспортным налогом) чуть более половины фактических (крайне недостаточных!) бюджетных расходов на дорожное хозяйство. Соответственно, автомобилисты являются по факту вторым после пенсионеров крупнейшим реципиентом бюджетной поддержки за счет налоговых источников общего покрытия.
В публичном пространстве продуцируются иллюзорные соображения по поводу возможности решения дорожных проблем страны за счет частных/иностранных инвестиций в платные дороги, использования механизмов государственно-частного партнерства и прочих приятных на слух ученостей. Эти соображения основаны на сугубо локальных зарубежных практиках и, грубо говоря, перпендикулярны российским инвестиционным реалиям. Мы можем тешить себя ими еще много-много лет; дорог от этого не прибавится!
Столь же «плодотворно» тешить себя разговорами о перераспределении бюджетных расходов в пользу дорожного хозяйства. Надо отчетливо понимать тот факт, что такое решение не совместимо ни с российскими бюджетными реалиями, ни с мировым опытом. Вклад бюджета в дорожное финансирование, обеспеченный за счет налогов общего покрытия, должен быть ограничен (при правильной постановке дела) ассигнованиями на дорожно-мостовые проекты, ориентированные не на потребительские, а на некие внеэкономические, политические цели.
Наибольшего внимания заслуживает вполне справедливая озабоченность общества ценами и качеством дорожных работ, а также всевозможными безобразиями с контрактами на их производство.
Не надо думать, что российские безобразия в этой сфере уникальны: на тех или иных этапах развития отрасли не меньшие чудеса наблюдались по обе стороны Атлантики. Махинации с дорожными подрядами и земельными участками на месте будущих дорог составили сюжетную канву множества американских, итальянских и прочих зарубежных фильмов полувековой давности.
В последующие годы эта проблема стала не столь острой и актуальной, притом вовсе не за счет всеобщего исправления нравов. В развитой части мира были выработаны продвинутые технологии проектно-сметного дела, созданы информационно-аналитические ресурсы для оценки и сравнения конкретных дорожно-мостовых проектов с общеотраслевым стоимостным фоном, сформированы механизмы многослойного внешнего (гражданского, экспертного, потребительского) контроля. Наша экспертная группа дала развернутые и конкретные рекомендации по этому поводу. Все это вовсе не «бином Ньютона», научимся.
Внедрение нашего жесткого платежного лозунга прямо связано с успешностью такого обучения: пока общество не убедится в позитивных переменах в этом направлении, будет крайне затруднительно ставить вопрос о серьезном повышении платежей и сборов с автомобилистов. Однако даже здесь не надо строить арифметических иллюзий: мол, как только пресечем коррупцию, денег на дороги хватит с избытком. Никаким гражданским контролем и информационными технологиями мы не изменим геологию грунтов на Среднерусской возвышенности или плечо доставки гранитного щебня.
Еще раз подчеркну напоследок: ни я, ни мои коллеги по экспертной работе не вправе ничего и никому навязывать. Но мы обязаны сделать невеселый вывод: в стране не будет достойной дорожной сети, пока за это благо в полной мере не заплатят пользователи.
В середине 1960-х годов министр автомобильных дорог РСФСР А. А. Николаев направил в ЦК КПСС весьма острую и эмоциональную записку. В ней были показаны масштабы потерь страны от бездорожья и ставился вопрос о неотложном переводе значительных государственных ресурсов в дорожное строительство. В ответном документе, подписанном одним из секретарей ЦК, коммунисту Николаеву предлагалось окончательно и бесповоротно покончить с бездорожьем в РСФСР за счет «широкого развертывания социалистического соревнования в трудовых коллективах отрасли». Надеюсь, что наши оппоненты обойдутся хотя бы без этого беспроигрышного рецепта.