«Социальная безопасность» под угрозой
Без осуществления модернизации своей экономики Россия не сможет претендовать на достойное место в мире. Это осознает высшая политическая элита и именно поэтому из всех телевизоров мы слышим сегодня лозунги о необходимости модернизации. Однако модернизация имеет свою цену.
Анализ ситуации на конкретных предприятиях разных отраслей показывает, что реструктуризация бизнес-процессов и внедрение современных технологий во многих случаях в промышленности повышают выработку на одного работника в 5-10 раз. Например, по оценке директора одного из старых предприятий Свердловской области, на запускаемом здесь новом оборудовании выработка на одного рабочего будет составлять 36 млн рублей в год — против нынешних 2,5 млн рублей. После реструктуризации это предприятие рассчитывает на рост своей доли на рынке, однако не в 14 раз. (Для справки: за последние полтора года это предприятие, столкнувшееся в условиях кризиса с примерно двукратным падением спроса, уже сократило около 1000 работников — из 2500, имевшихся на середину 2008 года).
Такой рост производительности неизбежно оказывается связан с серьезными социальными издержками — в виде массового высвобождения рабочей силы на существующих старых предприятиях. Осознание этих рисков на разных уровнях власти приводит к тому, что, декларируя необходимость модернизации, в реальности государство блокирует этот процесс на конкретных предприятиях, не позволяя им проводить существенное сокращение персонала.
Единственным рациональным выходом из этой «институциональной ловушки» и инструментом обеспечения «социально безопасной» модернизации является радикальное улучшение инвестиционного климата — с обеспечением благоприятных условий входа на рынки для новых фирм, способных создавать новые рабочие места.
Конкуренция и стимулы нас спасут
Эта тема, мягко говоря, является не новой. Разговоры о необходимости улучшения инвестиционного климата ведутся с середины 1990-х — без заметных результатов. Одна из причин в том, что данная проблема является комплексной и затрагивает все уровни власти — федеральный, региональный, местный. Однако более детальное рассмотрение системы взаимодействия с инвесторами (не только в России, но и в других странах) показывает, что разные уровни власти в этом процессе играют разную роль, руководствуются разными стимулами и имеют разные возможности.
Центральное правительство (федеральные власти в случае России) задает базовые «правила игры». Однако в больших странах они находятся слишком далеко от конкретного инвестора (если речь не идет о крупных и сверхкрупных компаниях) и — за исключением крупных «политических» проектов — обычно действуют разобщенно, отстаивая скорее свои ведомственные интересы, нежели интересы инвестора.
Местные власти расположены ближе всего к потенциальному инвестору. Однако их чиновникам очень часто не хватает квалификации. Кроме того, у местных властей обычно нет достаточных полномочий и влияния для того, чтобы в комплексе решить проблемы, с которыми сталкивается инвестор: подключение к сетям, получение разрешений на строительство и т. д.
Напротив, региональные власти, находящиеся в середине «вертикали власти», могут обеспечить координацию деятельности территориальных подразделений федеральных органов, а также способствовать взаимодействию инвесторов с муниципальными администрациями.
Именно по такой схеме выстроены механизмы привлечения капитала и инвестиций в Китае, в Мексике и ряде других развивающихся стран. Движущим элементом такой системы управления экономикой является конкуренция между регионами, заинтересованными в расширении налоговой базы и создании новых рабочих мест.
Однако для движения в этом направлении в России региональные и местные власти должны иметь стимулы, а также обладать достаточными компетенциями и навыками по работе с инвесторами.
О чем идет речь? Например, о карьерных стимулах. Как показывает эконометрический анализ, проведенный проф. Джозефом Фаном из Chinese University of Hong Kong для 36 крупных городов за период 1994-2008 годов (см. изложение), в Китае привлечение частных и иностранных инвестиций выступает одним из факторов карьерного продвижения муниципальных чиновников. Это элемент кадровой политики КПК, схожий с нашим советским прошлым: «перевыполнил план — можешь рассчитывать на премию и повышение по службе». Только в Китае — в рамках их административной системы — в качестве критерия для оценки результатов используется не «план по валу», а вполне «рыночные» показатели.
Региональная администрация как офис по работе с инвесторами
Проблема в том, что действующая сейчас в России система оценки губернаторов (см. Указ Президента России от 28 июля 2007 года №825 с последующими изменениями) содержит несколько сотен разнородных индикаторов и совершенно не операциональна. Более того, система межбюджетных отношений устроена так, что регионы, которые пытаются привлекать инвесторов и увеличивать свою налоговую базу, рискуют лишиться трансфертов и субсидий из федерального центра.
Может ли эта ситуация измениться? Да — судя по некоторым сигналам, исходящим из окружения Дмитрия Медведева. По инициативе президентской администрации на июнь назначено заседание Госсовета по теме «Инвестиционный климат в регионах». Первые совещания по подготовке этого Госсовета показали, что региональные администрации сильно неоднородны. Наряду с теми, кто по-прежнему ориентирован на пробивание федеральных трансфертов и субсидий в сочетании с отгораживанием регионального рынка для своих аффилированных фирм, есть те, кто в существующих условиях пытается наладить работу с инвесторами. (Эти выводы также подтверждаются данными последних обследований ВШЭ.) Характерно, что речь идет не только о новых губернаторах, пришедших из бизнеса (Пермь, Красноярск, Тверь). Это могут быть и старые кадры (Томск, Нижний Новгород, Калуга) — если у них есть длинный «горизонт интересов» и квалифицированные управленческие команды. Сказанное означает, что при всем несовершенстве действующего законодательства можно эффективно работать с инвесторами здесь и сейчас — надо лишь обеспечить выявление и распространение лучшего опыта, а также дать стимулы к его внедрению на местах.
Существенным фактором также может стать вовлечение в процесс представителей бизнеса. На прошедших обсуждениях предприниматели (пока в лице «Деловой России») с самого начала заняли достаточно здравую позицию. В частности, они говорят об анализе и распространении лучшей практики, о необходимости децентрализации сложившейся системы управления и передаче на региональный уровень полномочий по координации территориальных подразделений федеральных ведомств — с идеей превращения региональных администраций в front office по работе с инвесторами.
Модернизация разбивается о «комплексный подход»
Вместе с тем есть риски того, что все закончится разговорами и раздачей пары десятков поручений, которые затем благополучно «утонут» в недрах бюрократического аппарата.
Во-первых, ряд чиновников и экспертов склоняются к тому, чтобы в очередной раз решить проблему «системно и комплексно», что вполне соответствует доминирующей в последнее время бюрократической логике и предполагает разработку сотен поправок в десятки нормативных актов. Проблема в том, что эффект от этих поправок может сказаться лет через пять и при этом не факт, что он будет положительным. В этом контексте весьма характерно, что, по опросам ВШЭ, для многих предприятий пусть несовершенные, но стабильные «правила игры» часто оказываются предпочтительнее процесса их перманентного совершенствования.
Во-вторых, превращение региональных администраций в front office по работе с инвесторами, координирующий работу территориальных подразделений федеральных ведомств и местных властей, предполагает расширение полномочий регионов — или, иными словами, децентрализацию системы управления. О необходимости такой децентрализации в экономической сфере уже давно говорят многие уважаемые эксперты (например, Наталья Зубаревич). Однако другие не менее уважаемые эксперты (прежде всего ассоциированные с ИНСОР) обосновывают тезис о необходимости расширения экономических полномочий регионов в «одном пакете» с необходимостью выборности губернаторов, развитием политической демократии и т. д.
Проблема такого «комплексного подхода» в том, что в его рамках признание неготовности власти к политической децентрализации автоматически означает отказ от идеи экономической децентрализации. Тем не менее предположение, что одно якобы невозможно без другого, является чистым заблуждением. Успешный опыт Китая на протяжении последних 30 лет показывает, что централизованная политическая система с монополией КПК вполне уживается с «налоговым федерализмом» и конкуренцией регионов за привлечение капитала и инвестиций.
Какая из тенденций (здравый смысл или ведомственно-бюрократическая логика в сочетании с идеологическим догматизмом либерального толка) в итоге возобладает, станет ясно через полтора месяца.