В 2011 году в России начнется «большая бюджетная реформа», заявил на прошлой неделе премьер Владимир Путин. Большинство граждан, наверное, не подозревают, что реформа, направленная на внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОР), длится в России уже без малого семь лет. За эти годы язык профессионалов обогатился множеством ласкающих слух аббревиатур: ДРОНД (не путать с ископаемым дронтом, известным любителям сказок Льюиса Кэрролла), ФЦП, ВЦП, ОБАС. Все эти инструменты были созданы, чтобы увеличить прозрачность бюджетного процесса, создать цивилизованную конкуренцию за бюджетные ресурсы, стимулировать органы власти к достижению результатов, а не к освоению средств любой ценой. Грядущая «большая реформа» подарит нам новую аббревиатуру — ДЦП. Нет, это не детский церебральный паралич (как могли бы подумать работники здравоохранения). Это долгосрочные целевые программы.
Когда начинаешь объяснять иностранным коллегам суть перечисленных выше инструментов, глаза их округляются, а лица вытягиваются от удивления. Они-то думали, что мы вчера с дерева слезли, а у нас такое разнообразие инструментов БОР, что аж дух захватывает. Единственный момент, который мы, как правило, опускаем на зарубежных конференциях, — эти инструменты на федеральном уровне почти не работают. Каждый по отдельности и все вместе они могли бы служить благородной цели — повысить эффективность бюджетной политики. Но не служат. Это не вина этих инструментов, это вина тех, кто их применяет, вернее, не применяет по назначению.
Чтобы было понятнее, расскажу притчу. Один правитель знал, что у него во дворе зарыт магический манускрипт. Кто его прочтет, сможет за один бюджетный рубль покупать товаров и услуг на два рубля. Поручил он своему финансово-экономическому блоку подготовить инструменты, чтобы выкопать этот манускрипт. Финансисты свое дело сделали: принесли лопату, бур, пригнали экскаватор и даже детскую лопаточку для песочницы принесли. Раздали этот инвентарь чиновникам-отраслевикам, а те копать не хотят. Каждый про себя думает: «Раньше мне давали два рубля и меня все уважали, один рубль вообще можно было себе оставить, а теперь с этим странным манускриптом бюджет порежут, и кому я нужен буду с порезанным бюджетом!» Управляющий делами вообще заявил, что не позволит вести подкоп под основы дворца. Сам правитель тоже не особо рвался откапывать манускрипт: деньги в казне были, чиновников расстраивать не хотелось, да и за основы дворца было боязно (а вдруг и в самом деле рухнет). Поэтому копать не стали, а принесенные финансистами инструменты использовали (не пропадать же их усилиям), но по-другому: на лопатах чиновники скакали, когда играли в казаков-разбойников, бур использовали как вешалку для одежды, а экскаватор поставили посреди дворца, чтобы изумлять иностранных гостей приверженностью к бюджетной реформе.
Важны не только и не столько сами инструменты бюджетной политики, а то, для чего и как их применяют и применяют ли вообще. Какая разница, как оформлено обоснование решения о выделении денег АвтоВАЗу: как доклад о результатах и основных направлениях деятельности Минпрома или как долгосрочная целевая программа «Безнадежные предприятия»? Минфин и Минэкономразвития создают новые и новые рамки для портрета, который никто не собирается рисовать.
По поводу БОР в России есть еще один повод для скепсиса, связанный со сравнением нашей реальности и того исторического контекста, в котором появился этот институт.
С 1970-х годов в общественном секторе развитых стран начали проводиться реформы, затрагивающие саму сущность государственного управления. Они были вызваны в основном макроэкономическими проблемами: высоким уровнем инфляции и безработицы, а также растущим недоверием общества к государству. В государственном секторе начали применяться рыночные принципы, ценности и технологии управления при одновременном сокращении государственного вмешательства в экономику. Роль государства как собственника экономических объектов и исполнителя услуг снижалась, тогда как роль государства как института, осуществляющего функции закрепления правовых норм и функции заказа услуг в соответствующих сферах деятельности, росла. Исторический контекст рождения БОР — это приватизация нефтяной компании British Petroleum правительством Маргарет Тэтчер и отказ от субсидирования сельского хозяйства в Новой Зеландии (лишь после этого шага данная отрасль новозеландской экономики превратилась из «черной дыры» в признанного лидера на мировом сельскохозяйственном рынке).
Идеология большой реформы общественного сектора такова: «Общество признает, что в большинстве случаев рынок эффективнее государства. Руководствуясь этим принципом, государство приватизирует все, что можно приватизировать, перестает регулировать все, что в регулировании не нуждается, для управления оставшейся частью общественного сектора использует бизнес-подходы и принципы».
В России эта логика распадается. С одной стороны, инструменты БОР (то есть по сути бизнес-технологии в государственном управлении) признаются эффективными и подлежащими внедрению в управление общественным сектором. С другой стороны, сам государственный сектор не сокращается, а все время растет. Государство занимается поддержкой автомобилестроения, сельского хозяйства, гражданской авиации и судостроения, легкой промышленности, народных промыслов, доставки периодических изданий, а также развитием инноваций, повышает энергоэффективность экономики. Увеличивается чиновничий аппарат. При этом свои собственные функции государство зачастую не исполняет, ему просто некогда. Например, рыбозавод в Московской области получил от государства субсидию для выращивания рыбы в одном из карьеров. Из-за неурегулированности вопроса о разграничении собственности на гидротехнические сооружения местная система канализации пришла в полную негодность. Сточные воды всех окрестных предприятий в неочищенном виде попадали в карьер. Рыба погибла. Может, государству было бы лучше заняться очистными сооружениями, а частный бизнес сам бы решил — разводить в карьере рыбу или нет?
В этом театре абсурда больше шансов сохранить остатки здравого смысла имеют именно финансовые органы. Их часто критикуют, дескать, не дело бухгалтера вмешиваться в управление страной. Но у бухгалтера и финансиста, как правило, есть вдолбленные в мозги рациональные константы:
— дебет равен кредиту (вне зависимости от того, инновационная у нас экономика или сырьевая);
— бюджет должен быть сбалансированным (вне зависимости от партийных программ и энергоэффективности экономики).
В условиях, когда СМИ, политические партии и гражданское общество зачастую пренебрегают детальным изучением бюджета, а большая часть дискуссии сводится к призывам «давайте выделим больше денег на…», именно финансовые органы должны попытаться по-новому взглянуть на бюджет. Помимо изготовления очередной рамы финансистам надо принять деятельное участие в создании самого портрета. Надо понять, зачем из года в год государство тратит миллиарды рублей по тем или иным направлениям, попробовать по-новому взглянуть на роль государства в экономике и социальной политике и донести свою позицию до руководства страны. Такая роль присуща финансистам, ведь именно Минфин и Казначейство были главными союзниками радикальных реформ общественного сектора в Великобритании и Новой Зеландии. Если они не справятся, нас ждет масштабный бюджетный кризис и, возможно, еще до выборов.
Автор — заведующий лабораторией межбюджетных отношений Института экономики переходного периода