Cложившиеся пенсионные системы не отвечают требованиям постиндустриальной эпохи
Небольшие поначалу социальные программы имеют тенденцию разрастаться до поистине грандиозных размеров. Это очень точно отметил Егор Тимурович Гайдар в книге «Долгое время». Вводя военные пенсии, Юлий Цезарь вряд ли мог предположить, что настанет время, когда значительная часть финансов империи будет тратиться на выкуп земель для ветеранов, что для решения «пенсионной проблемы» придется начинать новые войны, покорять Дакию и Британию.
Железный канцлер Отто фон Бисмарк тоже вряд ли понимал, какого джинна выпускает из бутылки, когда в 1889 году настоял на принятии законодательства об обязательном пенсионном страховании. Бисмарк стремился смягчить социальные противоречия раннего индустриального общества и не допустить развития рабочего движения в Германии. Облегчал ему эту задачу тот факт, что ранее пенсионных программ не было, следовательно, у общества отсутствовали завышенные ожидания по данному вопросу. Выходить на пенсию можно было с 70 лет, притом что менее половины мужчин доживало до этого возраста. Это обеспечивало низкую цену данного политического решения для экономики. По пути Германии пошли практически все развитые страны: они создали пенсионные системы, но в условиях высокой рождаемости, относительно низкой продолжительности жизни и высокого возраста выхода на пенсию эти системы были совсем необременительны для налогоплательщиков.
После Второй мировой войны ситуация изменилась. У правительств развитых стран появилось желание и возможность для наращивания социальных обязательств. Желание было обусловлено давлением со стороны стран соцлагеря в сфере соревнования за более высокий уровень жизни, что при всеобщем избирательном праве делало популистскую повестку все более востребованной. Экономики развитых стран росли аномально высокими темпами, и казалось, что единственной задачей правительства является «управление ростом народного благосостояния». В итоге пенсионный возраст был снижен: в среднем по развитым странам с 66 лет в 1950 году до 62 лет в 1990 году, а пенсии — повышены.
Именно в этот достаточно специфический исторический период были сформированы целевые ориентиры для пенсионного страхования, в частности норма о 40%-ном коэффициенте замещения (отношение средней пенсии к средней зарплате), закрепленная в 1952 году в Конвенции Международной организации труда №102 «О минимальных нормах социального обеспечения». Достижение данного значения нередко декларируется в качестве цели для пенсионной системы современной России.
При этом не учитывается целый ряд факторов. Во-первых, в Конвенции речь идет о 40%-ном коэффициенте замещения для типичного получателя пенсии (в 1952 году — это рабочий на заводе с женой, находящейся на иждивении). Иными словами, 40% от заработной платы мужчины должно было хватить на то, чтобы прокормить двоих. Во-вторых, с 1952 года ситуация серьезно изменилась, мир вступил в постиндустриальную фазу развития. В постиндустриальном обществе работают, как правило, оба супруга, существенно расширены возможности для самостоятельного формирования сбережений, значительно вырос уровень оплаты труда и в ряде случаев есть определенный запас накопленного богатства. Для обеспеченной категории пожилого населения «непенсионные» доходы могут значительно превосходить пенсионные.
В современной России коэффициент замещения также не является идеальным измерителем степени достатка пожилого населения. Например, для населения с низким уровнем заработной платы даже выплата пенсии на уровне прожиточного минимума будет означать высокий коэффициент замещения (например, в 2009 году наибольший коэффициент замещения был у работников сельского хозяйства, что отнюдь не означает высокий уровень социальной защиты данных слоев населения). Гражданам с высокой заработной платой, напротив, даже относительно высокая государственная пенсия сможет обеспечить лишь небольшой коэффициент замещения. Следовательно, снижение коэффициента замещения в рамках перераспределительной системы может свидетельствовать не только о старении населения, но и о росте его благосостояния.
В силу этого использование целевых ориентиров пенсионного обеспечения, характерных для индустриального общества (коэффициента замещения свыше 40%), в нынешних условиях представляется весьма спорным. Такой подход игнорирует не только объективные негативные (старение населения), но и позитивные (ускоренный рост заработной платы) сдвиги в экономике.
Однако развитые страны и вместе с ними Россия продолжают «наливать молодое вино в старые мехи», что ведет к фантастической несбалансированности пенсионных систем. Не успели развитые страны насладиться плодами своих социальных завоеваний второй половины XX века, как они вступили в третью демографическую фазу (низкая рождаемость и низкая смертность), для которой характерен процесс старения населения. Для поддержания коэффициента замещения налоги на фонд оплаты труда были увеличены до 30-40%, но, несмотря на это, начал формироваться и расти с угрожающей скоростью дефицит пенсионной системы. Дефицит пенсионных систем развитых стран при очевидной невозможности дальнейшего повышения взносов по разным оценкам колеблется в пределах 6-10% ВВП. Не отстает от развитых стран и Россия. В 2010 году в результате повышения пенсий коэффициент замещения вырастет до 37,4%, а дефицит пенсионной системы достигнет 5,2% ВВП. К середине 2020-х годов при сохранении нынешнего уровня расходов на пенсии коэффициент замещения вернется к дореформенному уровню. Если мы попытаемся сохранить его на уровне 2010 года, то в скором времени нам понадобится уже 7% ВВП для финансирования дефицита. Чтобы профинансировать дефицит исключительно за счет страховых взносов, тариф на пенсионное страхование придется увеличить с нынешних 20% до 54%.
Правительства демократических стран и стран с управляемой демократией попали в ловушку. Нельзя войти в постиндустриальный мир с социально-экономическими стандартами индустриальной эпохи. Общество в целом заинтересовано в изменении ситуации, но на пути перемен — хорошо организованные лоббистские группы.
P.S. Что предлагает наше правительство для решения этой проблемы, к чему приведут его меры и есть ли выход из пенсионного тупика, читайте в следующих колонках.
Автор — завлабораторией бюджетного федерализма в Институте экономики переходного периода