Только самоубийца доверит подданным принятие важных решений. Человек слаб, корыстен, подвержен «страстям» — разве может он принять взвешенное решение в интересах общего блага? «Деньги столь сильно действуют в человеческих сердцах, что даже самые простейшие и честнейшие души, прельщаясь оными, часто находятся сего ради в опасности», — писал Петру I в 1719 году заграничный консультант, тайный советник барон Люберас. Император, впрочем, и сам прекрасно знал, как ненадежен человек.
При ближайшем рассмотрении оказывается, что целый ряд важнейших институциональных реформ Петра был обусловлен именно этим неверием в собственных подданных. Полезно вспомнить попытки монарха и его советников нащупать работоспособный механизм подбора кандидатов на производство в следующий чин в армии. Проблема, стоявшая перед Петром, была довольно серьезной. Персонально выбирать кандидата на каждую открывающуюся в его армии вакансию монарх не мог физически: соответственно, решение это надо было кому-то доверить. Выражаясь современным языком, делегировать полномочия.
Один из механизмов, опробованных Петром, заключался в производстве офицеров только по «старшинству», или по стажу нахождения в нынешнем чине. При таком порядке про появлении вакансии капитана, на нее автоматически назначался тот из поручиков, кто раньше всех получил свой чин. Никакого делегирования полномочий в этом случае не происходит: процедура вообще не предусматривает никаких самостоятельных решений и оценки кандидатов. Другое дело, что Петр понимал неработоспособность этого механизма: ясно было, что такой автоматизм, упор на совершенно формальный критерий приведет к назначению множества неквалифицированных и недостойных кандидатов.
Механизм, изобретенный в итоге Петром, представляет собой попытку «подправить» несовершенство человеческой природы за счет институциональных сдержек и противовесов. Как ни странно это выглядит на фоне легендарной авторитарности Петра, царь ввел в своей армии выборы, или «баллотирование». Опасаясь махинаций со стороны собственных офицеров, он подробно прописывает регламент голосования: как выборщикам входить в комнату; как проверять урну (не было ли «вброса»); как опускать в урну шары-«баллы», прикрываясь при этом плащом-епанчой, чтобы коллеги и начальники не видели цвет шара (белый — «за», черный — «против»). В выборах обязательно должны были участвовать офицеры не только данного полка, но и остальных полков дивизии, чтобы уменьшить пространство для сговора и конфликта интересов. Не удовлетворившись этим, в заключении Петр прямо призывает выборщиков голосовать «ни для какой страсти [то есть личного интереса], но правдою». В случае нарушения процедуры царь грозился лишать выборщиков «пожитков и чести».
Но совладать с интересами подданных не так просто: в последующие два десятилетия система избрания кандидатов на вышестоящие должности меняется каждые несколько лет. После смерти Петра вдруг выясняется, что и баллотировка тоже проводится «по страстям»: кандидаты подкупают выборщиков, выставляют им водку. Поэтому право производить в следующий чин передается генералам — им, де, виднее, кто достоин. Затем опять возвращают баллотировку. Затем генералы снова перетявают одеяло на себя. Взошедшая на престол Елизавета возвращает производство по старшинству и т. д. Аналогичных примеров борьбы со «страстями» подданных путем различных институциональных механизмов в истории XVIII века можно найти множество. Принцип коллективного принятия решений в петровских коллегиях был основан на той же посылке: Петр надеялся, что неизбежные «страсти» отдельных членов будут уравновешивать друг друга, позволяя в итоге принимать сбалансированные решения.
Нетрудно заметить, что подобные представления плохо сочетались с монархией, ведь суверен тоже человек, а значит, доверять ему неограниченную власть опасно. В США размышления на эту тему вылились в систему сдержек и противовесов: президент, верховный суд и конгресс уравновешивают друг друга, да еще внутри конгресса вводится разделение на сенат и палату представителей. В России же развитие государственной теории пошло другим путем: уже в 1730-х все чаще мелькают идеи о том, что надо не сдерживать индивидуальные «страсти» с помощью институциональных механизмов, а мотивировать подданных. Человек, оказывается, все же способен вести себя достойно, и официальная риторика Екатерины II прямо исходит из посылки о подданных — «верных сынах отечества», горячо любящих свою монархиню. Эксперименты с институциональными сдержками и противовесами при таком подходе не нужны. Конечно, подобные изменения в восприятии человека отражают общеевропейские веяния: собственно, на аналогичных предположениях была основана и якобинская диктатура — если гражданская доблесть возможна, если «истинные патриоты» способны отрешиться от всех страстей и корыстей, то надо не уравновешивать власть исполнительную властью законодательной, а найти самого истинного патриота и вручить ему абсолютную власть.
Автор — директор по прикладным исследованиям Российской экономической школы