Даже в самой маленькой и бедной африканской стране вы, скорее всего, обнаружите Академию наук. Этот широко распространенный курьез имеет простое социологическое объяснение. Система институтов, существующая в развитых странах, распространяется по всему миру потому, что ее копирование помогает руководителям даже самых отсталых государств «соответствовать» и «быть не хуже других».
Копирование формы часто не предполагает переноса содержания. Образцом для американской традиции послания президента к Конгрессу послужила тронная речь английских монархов. Остальной мир скопировал практику ежегодного послания у американцев. Такая обязанность главы государства зафиксирована во многих современных конституциях и существует в таких не похожих друг на друга государствах, как, например, Южная Африка, Франция, Филиппины и Россия.
С тех пор как 8 января 1790 года Джордж Вашингтон выступил со своим первым обращением к Конгрессу, послание американского президента законодателям стало регулярным и, как правило, главным политическим событием года. В 1862 году Абрахам Линкольн объявил в послании о начале борьбы за отмену рабства, а 102 года спустя Линдон Джонсон представил свод законов о правах человека и дал старт беспрецедентной программе по борьбе с бедностью.
В России первое послание президента парламенту прозвучало 24 февраля 1994 года, через пять месяцев после расстрела Верховного Совета. Борис Ельцин говорил тогда об укреплении государства.
Как и в Америке, в России послание задает повестку на очередной политический год. Правительству поручается подготовить документы и законодательные инициативы для практического осуществления изложенных президентом идей. Но конечно, у нас, и в США реализуются не все президентские идеи. За океаном, например, в жизнь претворяется не более двух третей всех предложений, содержащихся в послании Конгрессу.
Причины провала или успеха президентских инициатив в США и России совершенно различны. Успешность президента в Америке измеряется его способностью убедить законодателей и широкую общественность в необходимости проведения своего курса. В России политическая конкуренция в ее классическом виде отсутствует, и выбор программ зависит исключительно от способности государства выделить финансовые ресурсы и обеспечить практическую реализацию.
Президент США ведет постоянную борьбу, порой весьма ожесточенную, за голоса членов Конгресса в поддержку своих инициатив. Законодатели, в свою очередь, находятся в постоянном процессе сбора средств для кампании по своему переизбранию. Если при этом президенту приходится иметь дело с палатой представителей или сенатом, где большинство принадлежит оппозиции, продвижение инициатив становится еще более затруднительным. Чем ближе конец второго президентского срока, тем менее сговорчивы конгрессмены. Во время второго срока Джорджа Буша-младшего Белый дом добился весьма скромных результатов: президент сумел сделать обязательной проверку на ВИЧ всего населения в возрасте от 13 до 63 лет, укрепить границу с Мексикой да увеличить инвестиции в экологические исследования. Неисполненными остались обещания повысить доступность услуг здравоохранения, законодательно запретить клонирование человека и подготовить радикальную реформу пенсионной системы.
В России повестка президентских выступлений однообразнее, чем в Америке. С 1994 по 2003 годы лейтмотивами каждого послания были административная реформа и повышение эффективности бюрократического аппарата. Задача удвоения ВВП за 10 лет, заявленная в послании 2003 года, предполагала значительное сокращение издержек на госуправление всех уровней: в отсутствие лишних денег стояла задача не увеличить, а урезать расходы на власть. Вплоть до начала второго срока Владимира Путина создание эффективных институтов было одним из главных приоритетов.
Все изменилось с резким ростом доходов от экспорта нефти и газа. В послании 2004 года президент России впервые заговорил о распределении бюджетных доходов среди населения, пообещав гражданам доступное жилье, здравоохранение и образование. Кремль сделал выбор в пользу резкого увеличения темпов экономического роста за счет стимулирования внутреннего спроса, в том числе путем экспансии госсектора. К разговору о комплексной модернизации страны Путин вернулся только в послании 2007 года. Вслед за ним к построению эффективных институтов призвал и новый президент Дмитрий Медведев. При этом мало что из заявленного Путиным в 2007 году стало реальностью.
Казалось бы, в отсутствие значимой оппозиции российскому президенту ничто не мешает эффективно решать провозглашенные задачи. И действительно, «малые» проекты, которые не требуют мобилизации значительных финансовых или организационных ресурсов, реализуются весьма оперативно. К числу таких проектов относится, например, прошлогоднее предложение Медведева о продлении срока полномочий президента и парламента, выделении квот в Думе для представителей партий, получивших менее 7% голосов избирателей. Неплохо работает система выделения денежных средств на программы, отнесенные в послании к приоритетам, — будь то ассигнования на национальные проекты, регулярное повышение пенсий и выплаты «материнского капитала». Барак Обама может только позавидовать своему российскому коллеге, который не должен лично уговаривать депутатов проголосовать за программу модернизации экономики и выбранные им приоритетные направления.
А вот с решением стратегической задачи — построением современного государства, о котором российские президенты твердят с 1994 года, справиться никак не удается, несмотря на то что никаких значимых оппонентов у власти давно не осталось. Причина в том, что без механизмов общественного контроля любой, даже самый правильный проект по созданию эффективных институтов имеет крайне мало шансов на реализацию. Тезисы президентского послания в лучшем случае мобилизуют узкий круг чиновников на реализацию отдельных проектов. Нововведение Медведева, который предложил россиянам принять участие во всенародной подготовке президентского послания, ничего в этом смысле не меняют. Президент — это не человек, а институт, олицетворяющий государство от Москвы до самых до окраин. Если он действительно хочет услышать мнение граждан, то начать нужно с отмены цензуры на ТВ и создания эффективных механизмов обратной связи с народом, включая политическую конкуренцию. Если таких механизмов нет, то, призывая к модернизации экономики страны и переходу на инновационный путь развития, президент Медведев обречен опираться на чиновников, а не на общество. И сколь бы правильны ни были слова, которые он скажет о построении сильных институтов, механизмов для их воплощения в жизнь, увы, не появится.
Автор — проректор Российской экономической школы.