Долгий ящик нацпроектов: что принесет экономике России сокращение государственных расходов?
Президент Владимир Путин и премьер-министр Михаил Мишустин предложили изменить принятые ранее планы реализации нацпроектов, в том числе увеличив сроки их выполнения. Каким образом и в какой мере эти планы изменятся с содержательной точки зрения можно будет сказать позже, когда появятся их скорректированные версии.
Предложения президента и премьера нельзя назвать неожиданными: обсуждение вероятных изменений в планах выполнения нацпроектов проводилось еще в середине мая. Сегодня, скорее всего, остается лишь окончательно определиться с приоритетами: какие нацпроекты и мероприятия стоит реализовать в первую очередь, а какие стоит признать менее приоритетными или вовсе отменить.
Международные наблюдатели отреагировали на эти изменения несколько поспешными выводами. Из них, в частности, складывается впечатление, что российские власти решили перейти к строгой экономии тогда, когда развитые страны, напротив, прибегают к массивным фискальным мерам ради сохранения собственных экономик. Однако речи о том, что домохозяйства и бизнес в России остаются без поддержки, сегодня не идет. Разумеется, последнее не означает, что помощь в достаточном размере достанется всем нуждающимся. Представляющийся недостаточно высоким размер поддержки экономики, а также установка властей на максимальную адресность помощи, имеющая своим следствием высокую бюрократизацию соответствующих процедур, приводят к тому, что поддержку властей ощущают далеко не все нуждающиеся. Однако эти недостатки не указывают на то, что власти России переходят в режим строгой экономии.
Стремление к ограничениям в использовании средств бюджета, а также различных суверенных фондов, которых вместе можно назвать известным словом «казна», напоминает знакомую из прошлого политику меркантилизма. Ключевой целью последней было накопление властью золота и серебра: наполненная казна давала лидерам XV-XVIII веков хорошие возможности для проведения важных для тех лет политических маневров. Похожие принципы могут в определенной мере объяснять и решения российских властей.
Однако изменение сроков реализации национальных проектов в сторону более отдаленного будущего имеет и некоторые преимущества. Дополнительное время, которое появляется благодаря этому изменению, может быть использовано по крайней мере для двух важных содержательных коррекций.
Во-первых, некоторые цели национальных проектов изначально казались экспертам слишком амбициозными. Например, это планы увеличения размера несырьевого неэнергетического экспорта до $250 млрд в год, а также экспорта услуг до $100 млрд в год к 2024 году, при стоимости несырьевого экспорта в 2018 году $148 млрд. В 2018 году рост несырьевого неэнергетического экспорта оказался внушительным: его увеличение составило $14 млрд по сравнению с итогами 2017 года. Однако при этом ничто не указывало на то, что такие темпы увеличения несырьевого экспорта сохранятся и в будущем. Российская экономика явно не проходит через устойчивый и масштабный процесс изменения своей структуры в пользу более сложных экспортных отраслей.
Во многом успех 2017-2018 годов определялся благоприятными ценовыми изменениями на экспортируемые Россией товары. Осознание бюрократией этих деталей с одной стороны и необходимость выполнения утвержденных планов увеличения экспорта с другой привели к взглядам на выполнение поставленных задач, порой напоминавшим кампанию по увеличению производства мяса в эпоху правления Никиты Сергеевича Хрущева (тогда на призыв лидера за три года утроить производство мясо власти на местах ответили тотальным забоем приплода скота, что привело к длительному и глубокому спаду животноводства). Однако увеличение неэнергетического несырьевого экспорта имеет серьезное значение для экономики тогда, когда становится устойчивым, чего при установленных властями целевых показателях достичь вряд ли возможно.
Пример с экспортом отражает довольно распространенную проблему национальных проектов. Вместо того чтобы принять во внимание существование ставшей уже традиционной проблемы недостаточной результативности проводимых преобразований, некоторые целевые показатели нацпроектов отдаляют реальность еще больше, устанавливая завышенные ожидаемые результаты их реализации. Пауза в осуществлении ряда мероприятий нацпроектов может дать возможность пересмотреть соответствующие планы и ожидания от их выполнения.
Во-вторых, проблема нацпроектов заключается не только в относительно небольших шансах в достижении плановых показателей, но и в содержании некоторых из предлагаемых преобразований. Так, в ходе июньской прямой линии Владимир Путин сделал ряд утверждений, касающихся национальных проектов. В частности, российский лидер заявил следующее:
«Конечная цель всех этих мероприятий [в рамках нацпроектов] заключается в том, чтобы поставить экономику на новые рельсы, сделать ее высокотехнологичной, повысить производительность труда и на этой базе поднять уровень жизни наших граждан, обеспечить безопасность нашего государства на длительную историческую перспективу».
С этим утверждением сложно поспорить, потому что структурная трансформация, ориентированная на формирование производительных экспортных отраслей, действительно является одной из самых надежных стратегий экономического роста. Финляндии, Южная Корея, Тайвань, Китай стали мировыми историями успеха второй половины XX века именно потому, что трансформировали свои экономики, сделав их более сложными и ориентированными на экспорт.
Но далее президент озвучивает некоторые детали:
«Главное — нам нужно изменить структуру нашей экономики, нам нужно сделать ее высокотехнологичной, цифровой, чтобы она включала элементы искусственного интеллекта, беспилотники развивать, инфраструктуру. Все только для чего? Чтобы толкнуть производительность труда и на этой базе обеспечить рост благосостояния граждан».
Как следует уже из этой цитаты, а также плана восстановления экономики, ключевая роль в трансформационных процессах отдается отдельным технологиям, эффекты которых для экономики отнюдь не кажутся однозначными. Структурная трансформация Китая, который на заре реформ последних сорока лет представлял собой преимущественно аграрную экономику, состояла из появления многих тысяч новых секторов, что и позволило переместить из нищего аграрного сектора в формирующийся индустриальный широкие массы населения. Первоначальная ориентация этих секторов на мировой, а не внутренний рынок, способствовала получению новыми отраслями более масштабных доходов. В результате процесс структурной трансформации в Китае привел к сокращению глобального неравенства, почти неуклонно возраставшего начиная с первой трети XIX века. Крупнейшее в мире население Китая становилось богаче, благодаря чему разрыв в доходах между развитым и развивающимся миром сократился.
Население России на порядок меньше населения Китая, но оно все равно является одним из крупнейших в мире. Поэтому структурная трансформация, которая способна серьезно сказаться на благосостоянии российских граждан, также должна состоять из появления и развития тысяч секторов. Может ли успех цифровой отрасли заменить этот процесс? Едва ли. И дело не только в том, что цифровизация базируется на значительно меньшем числе секторов. Как сектор экономики, ИТ едва ли может трудоустроить большие группы рабочей силы. Очевидным барьером для этого является сложность соответствующих профессий.
Фокус на цифровизации и развитии искусственного интеллекта может позволить создать вполне конкурентоспособную отрасль. Более того, в некоторой мере этот результат уже достигнут. Однако с точки зрения трудоустройства и связанных с ним благ этот сектор будет преимущественно служить интересам лишь незначительной части российского населения.
Что касается остальных домохозяйств, то польза от ИТ для них может преимущественно располагаться на стороне потребления. Безусловно, всевозможные приложения делают жизнь потребителя комфортнее. Что же касается стороны занятости, то эффект может оказаться противоположным. Цифровизация и искусственный интеллект нередко не дополняют, а замещают рабочие места, приводя к снижению уровня дохода, уменьшению доли работников в совокупных доходах, росту неравенства и к связанным с этими явлениями неблагоприятным последствиям.
Цифровизация вполне может оказаться для России тем, что экономисты еще в конце 1970-х годов называли «неподходящей технологией». Труд является важнейшим фактором производства в российской экономике, и использование технологий, замещающих его, способно оставить крупные когорты населения за пределами процессов экономического роста и развития.
Да, экономика России не слишком насыщена технологиями и новейшим оборудованием, но из этого не следует, что любые виды автоматизации здесь следует принимать с распростертыми объятиями. Напротив, нужна тщательная селекция тех технологических решений, которые дополняют человеческий труд, способствуя увеличению благосостояния широких групп домохозяйств. Этому процессу может помочь экономическая политика, стимулирующая, например, при помощи налоговых льгот распространение именно таких технологий.
Сомнительно, что приостановка реализации некоторых мер национальных проектов коснется цифровизации, однако, если это все же случится, полученное дополнительное время может быть использовано для серьезной дискуссии о рисках чрезмерного фокуса на цифровых технологиях и выработке соответствующих рекомендаций.
Подводя итоги, изменения в планах реализации нацпроектов не стоит воспринимать как однозначно негативную новость. На короткой дистанции времени, когда наиболее важными являются проблемы, возникшие в результате кризиса COVID-19, сокращение госрасходов можно рассматривать как неблагоприятный шаг. Но на более продолжительных временных горизонтах некоторая пауза может помочь избежать не менее серьезных ошибок.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции