Аграрные рынки — это, по сути, не «рынки», а гибридные системы, где влияние государства уравновешивает «невидимую руку», о которой писал Адам Смит. Это особенно ярко проявляется на рынках продукции животноводства. Государства выращивают национальных чемпионов и ограничивают импорт до тех пор, пока их компании не становятся конкурентоспособными. Чем ниже издержки производства, тем либеральнее подход к внешней торговле. С точки зрения ВТО существуют легитимные и нелегитимные методы регулирования рынка. Между ними лежит «серая» зона — приемы, которые периодически оспариваются торговыми партнерами. Рассмотрим «инструментарий» на примере двух рынков: рынка говядины США и рынка свинины ЕС.
Несвободные рынки
Вплоть до конца 50-х годов прошлого века рынок говядины США практически всецело принадлежал американским фермерам. Импорт составлял около 2% потребления. Проблемы начались после пересмотра соглашения о поставках австралийского мяса на рынок Великобритании в 1958 году. До этого Австралия должна была поставлять основной объем своей говядины в метрополию. Но Великобритания стремилась развивать собственное производство, и новое соглашение снимало это ограничение. Поставки австралийской говядины в США начали быстро расти. Доля импорта выросла до 8%, и уже в 1964 году от либертарианского принципа laissez-faire пришлось отказаться: были введены первые импортные квоты. Конгресс дал администрации президента полномочия оговаривать с торговыми партнерами «добровольные» ограничения на поставки при достижении определенных уровней импорта.
В противном случае США могли ограничить ввоз в одностороннем порядке. Такое решение несло очень серьезные репутационные издержки: ведь формально США продолжали отстаивать принципы «свободной» торговли. Доля импорта в потреблении говядины продолжала расти, но темпы роста удалось сбить, и этот показатель никогда не достигал 15% объема. В деньгах доля импорта была значительно меньше, поскольку в основном завозилось мясо, используемое для изготовления фарша, а не премиальные отрубы. В последние годы актуальность системы квотирования снизилась. Неблагоприятные погодные условия привели к росту издержек и последующему росту цен в Австралии и Новой Зеландии. Кроме того, усилился спрос в Азии, что отвлекло экспортеров от США. «Свободный рынок» победил. По крайней мере до очередного кризиса перепроизводства американской говядины.
В отличие от США Евросоюз никогда не допускал на свою территорию сколь-либо значимые объемы иностранной свинины. Этот рынок остается одним из наиболее закрытых в мире. Для защиты рынка свинины ЕС использует сочетание тарифных квот и так называемых санитарных и фитосанитарных мер (СФМ). Претензии ЕС к свинине из Бразилии, США и Канады сводятся к наличию в ней рактопамина, стимулятора роста мышечной ткани. Для экспорта в ЕС ветеринарные службы США и Канады должны дать гарантии, что рактопамин никогда не использовался в производстве предприятия (что означает выстраивание отдельной производственной цепочки для ЕС). При этом ЕС настаивает на том, что бразильская служба не может предоставить достаточных гарантий. Комиссия Codex Alimentarius (влиятельная международная организация в области стандартов пищевой безопасности) установила минимально допустимые уровни содержания рактопамина в мясе и субпродуктах, но ЕС продолжает настаивать на «нулевом» варианте. В результате доля импортной свинины в европейском потреблении составляет ничтожные 0,07%.
Все средства хороши
Какие выводы можно сделать на основе этих примеров регулирования рынка в разных странах? Западные государства выбирают стратегически важные сегменты АПК и добиваются того, чтобы доля собственного производства составляла не менее 80%, а лучше около 100%. Вне зависимости от риторики, а также наличия или отсутствия формальных программ развития для достижения цели используются все возможные средства. Если производителям становится «тесно» внутри, им надо помочь. Для открытия новых рынков используется вся доступная дипломатическая, политическая и экономическая мощь. Военные достижения также используются для расширения экспортных поставок (см. статистику экспорта американского продовольствия в Японию и Ирак после поражения этих стран в военных конфликтах). Да и внутренний рынок можно расширить с помощью программ продовольственной помощи — крупнейшая в мире программа такого рода (порядка $100 млрд) продолжает действовать в США.
Почему Евросоюз и США проводят такую политику? Они понимают, что продовольственная безопасность обеспечивается, главным образом, собственным производством. Концентрировать животноводство в нескольких странах неразумно уже из-за рисков, связанных с возможными эпидемиями опасных болезней. Кроме того, внешние поставщики, не встречая конкуренции со стороны отечественных производителей, начинают диктовать более высокие цены. Экономическая доступность продуктов достигается за счет внутренней конкуренции. В Евросоюзе жестко конкурируют животноводы Испании, Германии, Франции, Дании. Белгород станет нашей «Германией», а Ставрополье — «Испанией». В перспективе потребитель будет получать все более дешевое мясо. Как показывает опыт Евросоюза, наличие импорта при этом не играет особого значения. Производители обеспечивают рабочие места, а это важнейший показатель для любого государства — источник национального спокойствия, благосостояния, гордости. Теоретической основой регулирования сельского хозяйства на Западе остается меркантилизм, подразумевающий непреклонную защиту ключевых сегментов внутреннего рынка.
Independence forever
Документы, в которых прописаны основные принципы регулирования отечественного АПК, нуждаются в периодическом обновлении. Сейчас подготовлена новая версия Доктрины продовольственной безопасности. Начинается работа над новой Программой развития аграрного комплекса (действие предыдущей заканчивается в 2020 году). Доктрина фиксирует основные концепции развития отрасли. В программе детализируются планы по ее финансированию. В проекте обновленной доктрины «независимость» становится наиболее часто используемым термином. И, как мы видим на примере ЕС и США, стремление к самообеспечению не является уникальной чертой российской политики. Это скорее норма для продовольственных рынков по всему миру. При регулировании аграрного сектора можно и нужно опираться на опыт других стран. Но разумно отделять декларации от работающих концепций. Российская экономика относительно молода. Мы вынуждены прописывать то, что наши торговые партнеры «оставляют за скобками». Внутри страны и за ее пределами популисты будут продолжать обвинять нас в протекционизме и «нерыночности». Но отказ от государственной поддержки сельского хозяйства и демонтаж защиты своих рынков можно сравнить с односторонним ядерным разоружением: это было бы красиво, но скорее всего гибельно для государства.