На этой неделе премьер-министр России Дмитрий Медведев поручил профильным министерствам подготовить документы по налоговому маневру в нефтяной отрасли. Завершить этот маневр правительство планирует к 2024 году.
В обмен на повышение налога на добычу природных ископаемых (НДПИ) в течение шести ближайших лет экспортные пошлины на нефть с нынешних 30% будут ежегодно сокращаться на 5 процентных пунктов. При этом участники отрасли смогут воспользоваться обратным акцизом: при поставке нефти на нефтеперерабатывающие заводы (НПЗ) компании будут выставлять акциз, который НПЗ будут уплачивать в бюджет, а после этого получать налоговый вычет.
Налог на добычу платят все участники отрасли вне зависимости от объемов экспорта, поэтому такой компромисс позволит правительству расширить фискальную базу. Компаниям он поможет поддержать на плаву нефтепереработку, рентабельность которой уменьшится из-за снижения пошлин, к которым привязана стоимость закупки сырья для НПЗ.
Обратный акциз также должен будет компенсировать переработчикам ликвидацию таможенной субсидии. Сегодня она образуется из-за разницы между более высокими пошлинами на нефть и более низкими на нефтепродукты. Согласно оценке Минфина, в 2017 году таможенная субсидия только для НПЗ составила 600 млрд рублей. В случае ее изъятия у компаний будет меньше возможностей зарабатывать на экспорте нефтепродуктов с низкой добавленной стоимостью.
Это видно на примере мазута, пошлины на который с 2017 года уравняли с пошлинами на экспорт нефти. Как следствие, по итогам прошлого года экспорт мазута снизился на 6,1%, до 39,5 млн тонн, подсчитали в Центральном диспетчерском управлении топливно-энергетического комплекса (ЦДУ ТЭК).
Как Россия экспериментирует с налогами
В случае введения обратный акциз станет очередным компромиссом, на который пойдет правительство в попытках отрегулировать налогообложение нефтяной отрасли. В последнее время подобных компромиссов было немало.
К примеру, в октябре Минфин согласился снизить для «Роснефти» отчисления по НДПИ с нефти высокообводненного Самотлорского месторождения — в течение десяти лет компания будет ежегодно получать вычет на 35 млрд рублей. Льготы для собственных обводненных месторождений просили также «Лукойл», «Газпромнефть» и «Сургутнефтегаз». Минфин ответил им отказом, однако эти компании примут участие в пилотном проекте по внедрению налога на добавленный доход (НДД), законопроект о котором в апреле в первом чтении приняла Дума.
В отличие от НДПИ налог на добавленный доход будет взиматься не с количества добытой нефти, а с доходов от ее продажи за вычетом расходов на добычу и транспортировку. Это призвано позволить адаптировать налоговую нагрузку к рентабельности добычи на том или ином месторождении без применения точечных налоговых льгот. Тем самым применение НДД должно будет упростить налогообложение нефтедобычи, в структуре которой доля льготируемых месторождений, по подсчетам VYGON Consulting, увеличилась с 1% в 2006 году до 39,5% в 2016-м (до 197,9 млн тонн без учета добычи, ведущейся в рамках соглашений о разделе продукции).
Однако на практике это приведет к сосуществованию двух налоговых режимов, один из которых влечет риски для устойчивости государственных финансов. При администрировании налога на добавленный доход регуляторы могут столкнуться со стремлением компаний раздувать издержки, занижая тем самым прибыль, модифицированным налогом на которую и является НДД.
С таким риском еще в восьмидесятые и девяностые годы прошлого века столкнулись налоговые органы стран, ведущих нефтедобычу в Северном море, в частности Великобритании. Там процесс получил название Gold plating — в наиболее близком приближении это можно перевести как «экономия на налогах».
Нивелировать новый риск может лишь усиленный контроль со стороны акционеров. В в России он ослаблен даже в случае госкомпаний — «Роснефти», которую правительство не может заставить платить дивиденды напрямую в бюджет, и «Газпромнефти», которая по итогам 2017 года направит на дивиденды 28,1% чистой прибыли по МСФО (71,1 млрд рублей), а не 50%, как того требует Минфин. Поэтому регуляторам придется не один раз взвесить все «за» и «против», прежде чем увеличивать зону применения НДД. Согласно последним планам Минэнерго, этот налог должен действовать на участках, в 2016 году обеспечивших 2,7% добычи (14,7 млн из 547,3 млн тонн).
Дилемма плавающих акцизов
На вынужденные налоговые компромиссы регуляторы идут и в отношении нефтепереработки. В конце мая правительство согласилось снизить акцизы на бензин и дизель 5-го класса на 3000 и 2000 рублей соответственно (до 8 213 и 5 665 рублей). Одновременно правительство отказалось от их планового повышения с 1 июля.
Такое решение приняли спустя неделю после того, как замминистра финансов Илья Трунин публично выразил несогласие с инициативой ввести плавающие акцизы на бензин, которую озвучил руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев. В середине мая он предложил привязать топливные акцизы к ценам на нефть, в зависимости от которых сейчас варьируются ставки НДПИ и экспортных пошлин.
Идею плавающих акцизов поддержало Минэнерго, однако Минфин выступил категорически против: их внедрение обернулось бы нестабильностью акцизных сборов, 57,1% которых сейчас поступает в региональные бюджеты, а 42,9% — в федеральный.
Однако сразу за этим последовало снижение акцизов. Из-за которого консолидированный бюджет в нынешнем году, по оценке министра финансов Антона Силуанова, недополучит 140 млрд рублей. Выпадающие доходы регионов Минфин собирается компенсировать за счет передачи им 85% сборов по акцизам на нефтепродукты. Однако такой порядок будет действовать лишь до начала следующего года, когда акцизы должны будут вернуться на прежний уровень. В результате правительству придется вновь задумываться над балансом акцизных поступлений между регионами и федеральным центром.
Что происходит с пошлинами
Подобная нестабильность характерна не только для решений по акцизам, экстренно сниженным из-за быстрого роста цен на бензин. Схожим, пусть и обратным по направлению, было решение отказаться в 2016 году от снижения экспортной пошлины на нефть с 42% до 36%, которое планировалось произвести в обмен на повышение базовой ставки НДПИ.
Такой «размен» должен был стать частью налогового маневра, начатого в 2015 году с понижения экспортных пошлин с 59% до 42% и повышения базовой ставки НДПИ с 493 до 766 рублей за тонну. В 2016 году базовую ставку НДПИ увеличили до 857 рублей за тонну, тогда как пошлины остались на уровне 42% — фактический рост налоговой нагрузки правительство обосновало девальвацией, увеличившей рублевые доходы нефтяников, получающих валютную экспортную выручку. Однако решение, целесообразное с фискальной точки зрения, не поспособствовало стабильности налоговых условий.
Риск налоговой нестабильности присущ и механизму обратного акциза, который, согласно предложению Минэнерго, должны будут получать НПЗ с глубиной переработки свыше 65%. Этому критерию не отвечают, к примеру, Куйбышевский НПЗ «Роснефти» с глубиной переработки в 60,2% (по данным самой компании) и Киришский НПЗ «Сургутнефтегаза» с 54,8% (согласно данным Минэнерго).
Регуляторы с неизбежностью столкнутся с недовольством участников отрасли при администрировании обратного акциза, конфигурация которого, скорее всего, год от года будет меняться. Результатом станет все та же фискальная неопределенность.
Как все исправить
Чтобы снизить неопределенность, регуляторам нужно перестать балансировать между желанием собрать побольше налогов, простимулировать модернизацию НПЗ и удержать цены на рынке нефтепродуктов. Именно попытка угнаться за двумя зайцами (а то и тремя) и вынуждает правительство год от года менять налоговые условия для нефтяной отрасли.
Стабилизировать ситуацию поможет использование инструментов, которые были бы нейтральны и применимы для всех игроков. В этой связи действительно целесообразно отменить экспортные пошлины на нефть и повысить НДПИ: ликвидация таможенной субсидии заставит компании обновлять перерабатывающие мощности, а расширение налоговой базы позволит снизить фискальные риски, связанные с реализацией пилотного проекта по НДД.
К внедрению же обратного акциза прибегать не стоит, иначе споров вокруг условий его получения будет не избежать. Поддержать НПЗ лучше через дальнейшее снижение топливных акцизов и определение их плавающих границ, которые бы ежемесячно менялись в зависимости от цен на нефть. Такой шаг мог бы стать компромиссом, который правительству придется искать, когда истечет срок экстренного снижения акцизов на бензин и дизель. Компромиссом, который, хочется верить, станет последним.