За последние годы государственные закупки в России стали прочно ассоциироваться с финансовыми потерями. Если верить руководителю Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорю Артемьеву, в 2016 году 95% закупок госкорпораций проводились у единственного поставщика и были «имитацией торгов» (это цитата).
Цифра особенно впечатляет, если знать сумму закупок госкомпаний: в 2017 году этот показатель достиг почти 18,7 трлн рублей. При такого рода закупках цены, как правило, завышены, что приводит к перерасходу бюджетных средств. За последние три года накопленный убыток достиг 557 млрд рублей. Это превышает годовые расходы федерального бюджета на здравоохранение.
Увы, «эволюция» госзакупок не стоит на месте. Доля приобретений у единственного поставщика в 2017 году перевалила за 96%. В настоящий момент только 3,6% закупок совершается «путем проведения конкурсов и аукционов в соответствии с требованиями гражданского законодательства», сообщил министр финансов России Антон Силуанов.
Можно ли исправить госзакупки
Государственные компании, судя по всему, устраивает сложившееся положение. Именно поэтому на недавнем совещании в Минфине их представители попросили перенести реализацию законодательных поправок, которые обязывают довести объем закупок у субъектов малого и среднего бизнеса (МСП) до 15% в 2018 году. К 2030 закупки госкомпаний у МСП, согласно стратегии развития малого и среднего бизнеса, должны увеличиться до 18%.
Поправки в законодательство также призваны повысить прозрачность всех процедур. Согласно нормам, которые предлагает Минфин, закупки у МСП могут осуществляться только через электронные торговые площадки. Конверты отменяются.
К сожалению, пока это только декларация о намерениях. По данным Министерства финансов, объем закупок у МСП в 2017 году составил 2,4 трлн рублей, то есть 12,7% от общего объема договоров. Начиная с 2018 года постановление правительства увеличило с 10% до 15% совокупный годовой стоимостный объем договоров, заключенных по результатам закупок у субъектов малого и среднего бизнеса.
Понять госкомпании отчасти можно: закон ничего не говорит о качестве предоставляемых товаров и услуг. Побеждает в любом случае тот, кто предложит самую низкую цену, а это может негативно сказаться на качестве работы или поставляемого товара. Чтобы избежать сюрпризов от непредсказуемых подрядчиков, заказчики идут на различные ухищрения. Поэтому инициатива правительства обязать участников закупок в случае снижения ими изначальной цены более чем на 25% гарантировать выполнение заказа в надлежащем качестве выглядит очень своевременно.
Где покупает государство
Сейчас все закупки проходят на специализированных электронных торговых площадках (ЭТП). Основная проблема их функционирования состоит в том, что их деятельность не регулируется должным образом. Самой яркой иллюстрацией этого тезиса может служить громкий скандал, разразившийся в начале года на одной из таких площадок — «Сбербанк–АСТ».
Два банка с государственным участием, Сбербанк и ВТБ, не смогли поделить лот государственного казначейства на обслуживание одного из счетов Пенсионного фонда. Суд установил, что Сбербанк блокировал попытки конкурентов делать ставки в ходе аукциона. Выражаясь языком IT-специалистов, в какой-то момент торгов площадка «легла». А когда «сбой» устранили, то последняя ставка осталась за Сбербанком, который и стал в итоге победителем.
Суд ВТБ выиграл, но для государства эта история послужила сигналом к действию. Власти решили обязать площадки гарантировать сделки рублем, а для этого необходимо иметь на постоянном счету электронной торговой площадки внушительную сумму денег. Ожидается, что к 1 июля 2018 года это будет 50 млн рублей, к 1 января 2019 года — 100 млн и банковская гарантия, а к 1 июля 2019 года обеспечение планируется довести до 500 млн рублей.
Владельцы площадок недовольны такой схемой. Дело не столько в завышенности финансовых гарантийных требований, сколько в изменении принципа заработка площадок на торгах. Дело в том, что по новым требованиям деньги должны лежать на беспроцентных счетах Минфина, ФАС или казначейства. Тогда как сейчас основной заработок большей массы площадок — это оборот гарантийных средств, которые вносят участники торгов.
Площадки берут с участников торгов от 1% до 5% суммы потенциального контракта в качестве финансовой гарантии. Эти деньги возвращаются претенденту на госзакупку в любом случае — независимо от того, выиграл конкретный участник аукцион или проиграл. Зато за время проведения торгов ЭТП может пользоваться внесенными деньгами — например, положить их в банк. На внесенную сумму успевает набежать процент, который становится доходом ЭТП.
Основные федеральные площадки вообще блокируют деньги всех участников до подписания контракта, а подписание совсем не тождественно завершению торгов. На фактическое заключение контракта может уйти много времени.
Существенная часть участников торгов вообще не спешит выводить средства с площадок: зачем лишний раз устраивать движение денег, если компания все равно намерена играть на этой площадке в дальнейшем? В результате деньги лежат на счетах ЭТП, проценты начисляются. Если произвести несложную калькуляцию, то даже 1% с триллионных оборотов может обеспечить солидный доход игрокам этого рынка.
Как политика парализует рынок
Теперь государство вводит единую ставку комиссии: 1%, но не более 5000 рублей с контракта. Такая унификация неизбежно приведет к снижению доходов ЭТП и резкому сокращению количества альтернативных площадок, а весь поток, вероятнее всего, будет проходить через ЕИС (Единую электронную систему в сфере закупок). Оператором этой площадки назначена дочерняя структура Ростеха.
Этот шаг уже вызвал недовольство одного из крупнейших игроков рынка — электронной площадки РАД, которая не смогла пройти технический аудит в Минэкономразвития. В результате ведомство не заключило соглашение, а без него ЭТП не имеет права продолжать работу. После обращения владельцев площадки к премьер-министру Дмитрию Медведеву Минфин выпустил письмо о том, что никаких дополнительных соглашений для этой площадки не требуется.
Если уходить в политический анализ, то можно отчетливо наблюдать, как сфера госзакупок становится ярким примером противостояния двух сильнейших министерств экономического блока правительства — финансов и экономического развития. И пока это противостояние выливается в торможение отраслевых преобразований.
Из всего вышесказанного можно сделать вполне однозначный вывод. Федеральное законодательство в сфере закупок у государства и компаний с государственным участием во всех отношениях несовершенно и нуждается в корректировках. Но пока эти поправки не устраивают ни госкомпании (то есть главные источники денег по этому закону), ни электронные площадки (основные проводники финансов госкомпаний до бенефициаров), ни, в конце концов, главных бенефициаров реформы госзакупок — малых и средних предпринимателей, ради которых все и затевалось. Как в известном интернет-меме: частные бизнесмены, кажется, «не понимают, что происходит».