Чиновников — в шахты: история госсобственности в добывающей промышленности
Возможное IPO национальной нефтяной компании Саудовской Аравии Aramco, которого ждут уже четверть века, запустило волну дебатов на тему того, что произойдет если разрешить выйти на биржу государственному предприятию из страны, вовсе не славящейся своими демократическими достижениями. В центре дебатов оказался еще один вопрос: если разрешить государственному предприятию разместить свои ценные бумаги на бирже, станет ли предложение привлекательным для инвесторов? Сегодня почти все либеральные экономисты полагают, что государство не способно быть эффективным бизнес-менеджером.
Эта точка зрения сформировалась в период активного противостояния капиталистической и социалистической систем, а развал экономики стран соцлагеря в начале 90-х, казалось бы, только ее укрепил. Тогда на примере СССР доказывалось, что государственная собственность на предприятия ключевых отраслей оказалась крайне неэффективной и подорвала перспективы их развития. Основным элементом всех реформ, которые Мировой банк, ЕБРР, Международная финансовая корпорация и множество других институтов настойчиво навязывали для стран Восточной Европы, была быстрая и грязная приватизация, выглядевшая порою как чистой воды вымогательство (продайте активы предприятия X к такой-то дате, или мы прекратим финансовую помощь вашему правительству). Эта радикальная точка зрения часто игнорировала как историю, так и практику ряда базовых секторов национальных экономик. История развития горнодобывающего сектора служит очень удачным примером того, как государство может стимулировать развитие экономики занимая ключевые позиции в отдельных секторах.
Приватизация vs национализация
В большинстве стран веками бытовало мнение об абсолютной необходимости государственного контроля за добычей полезных ископаемых для успешного развития национальной экономики. Первые современные законы, которыми регулировалась деятельность в горнодобывающем секторе, были приняты в Германии еще в XII веке; тогда германские короли заявляли о приоритете их прав на добычу полезных ископаемых над правами местных землевладельцев. Регулирование добывающего сектора в Средние века было направлено на утверждение контроля королевской власти над горнодобывающей отраслью и максимальное увеличение доходов монарха от этой отрасли. Проще всего это достигалось через прямое владение горнодобывающими (и позже нефтедобывающими) предприятиями. Причем, как показывают цифры, доля госсобственности в добывающем секторе мало зависит от политического и социального устройства. В Европе (за исключением России) доля госсобственности в добывающем секторе неуклонно снижалась с пика в 60% достигнутого в середине XIX века, в то время как в Америке, России и на Ближнем Востоке в тот же период наблюдалась обратная тенденция и доля госсобственности только начала расти с ничтожно малых величин в 20-ых годах ХХ века до почти 100% доли в России и на Ближнем Востоке к 50-ысм годам ХХ века и более 30% в Америке к середине 30-ых годов.
Если обратиться к истории государственной собственности на предприятия, занимающиеся как добычей, так и переработкой металлов, угля и углеводородов, то можно четко проследить признаки определенной цикличности, с которой проявляются тенденции к национализации/приватизации.
Из наиболее очевидных причин роста доли госсобственности можно выделить желание государства обеспечить функционирование и развитие ключевых отраслей добывающего сектора. Основным мотивом полной или частичной приватизации предприятий добывающего сектора неизменно оказывается желание получить максимальную цену для финансирования жизненно важных госпрограмм.
Эти тенденции обьясняют и цикличность доли государства в добывающем секторе и фокус государственного участия на самых важных ископаемых. Этим можно обьяснить и послевоенную приватизацию угольной промышленности в Англии и национализацию нефтяной промышленности Ирана в тот же период, и повальную национализацию предприятий добывающего сектора в Африке в 60-ые годы и доминирование госкомпаний в нефтяной и газовой промышленности. При этом цель национализации практически всегда ограничивалась желанием четко зафиксировать ренту и защитить национальное достояние, чаще всего потому, что государство не желало отдавать большую часть природной ренты международным добывающим компаниям. Такие мнения четко прослеживаются в многочисленных политических дебатах по поводу приватизации в горнодобывающем секторе на протяжении последних 30 лет, начавшихся после того, как в 80-ые годы доля государственной собственности в этом секторе достигла нового пика.
Широкомасштабная приватизация мирового добывающего сектора началась в самом конце 80-ых годов и достигла пика в 1997 году, когда по данным Мирового Банка общая стоимость 20 сделок по приватизации компаний добывающего сектора достигла $5 млрд. К 2000 году и количество, и стоимость таких сделок резко упали (4 сделки общей стоимостью $300 млн). В последующие годы приватизационные сделки в добывающем секторе (включая углеводороды) стали крайне редки. Можно с уверенностью утверждать, что цикл приватизации в добывающем секторе закончился (если не считать готовящейся продажи пакета акций Aramco). И окончился он не потому, что инвесторы разочаровались в госкомпаниях. Исследования Мирового Банка и ОЭСР показывают, что это связано прежде всего с резким ухудшением коньюктуры рынка и падением спроса на полезные ископаемые, и, как следствие, невозможности государству-продавцу продать предприятия по максимальной цене.
(Не)эффективный собственник
После завершения последнего цикла приватизации в госсобственности осталось немало или политически рисковых активов с долгосрочным потенциалом, типа Gecamines (Конго), железорудных и алюминиевых предприятий Венесуэлы и некоторых индийских государственных горнодобывающих компаний. На развитие этих государственных компаний потребуется время: либо из-за полного развала в обществе, как, например, в случае ДР Конго, либо из-за мощной политической оппозиции приватизации, как в Индии, Венесуэле, Намибии и Ботсване.
Но даже самый поверхностный обзор оставшихся под контролем государства добывающих компаний, показывает, что госсобственность отнюдь не всегда тождественна плохому управлению и низкой эффективности производства. Чтобы в этом убедится достаточно посмотреть на отчетность чилийской Codelco, шведской LKAB, ботсванской Debswana, польской Polish Copper или NMDC в Индии.
Здесь же стоит заметить, что например в нефтяной индустрии существование национальных нефтяных компаний (ННК) уже стало нормой, благодаря, в том числе, национализации прокатившейся по странам Ближнего Востока, Западной Африки и Латинской Америки в 60-80-ые годы прошлого столетия. Международные нефтяные компании сохраняют свое значение, но являются второстепенными по сравнению с ННК. Большинство ННК при этом ввели современные стандарты управления, успешно работают на рынке капитала и вместе с наиболее успешными государственными горнорудными компаниями (LKAB, Codelco, Outokumpu, Debswana и тд) демонстрируют, что причина низких показателей – не в государственной собственности, а в рыночных условиях одинаково влияющих на всех игроков.
Одним из доводов, которые предъявляют противники допуска государственных добывающих компаний на биржи, является утверждение, что такие компании могут быть использованы для «затыкания» бюджетных дыр в ущерб собственному развитию, нанося таким образом ущерб интересам своих миноритарных акционеров.
Действительно, в ряде консультационных документов находящихся на рассмотрении английского регулятора этот риск объявляется одним из основных ввиду возможного IPO Aramco. Однако, если будет соблюден наиболее вероятный график допуска к торгам, тогда время допуска совпадет с началом нового цикла устойчивого роста цен на углеводороды, что позволит максимизировать доходы от продажи миноритарного пакета Aramco, которые, по всей вероятности будут использованы для финансирования программ свернутых, несмотря на их значимость (например программа господдержки сельского хозяйства Саудовской Аравии), вследствие резкого падения доходов королевства. Это поможет увеличить уровень прозрачности операций Aramco и разнообразить источники поступления средств в госбюджет. Регулярная выплата дивидендов позволит упорядочить бюджетные процессы как самой компании так и собственно королевства, что также должно уменьшить риск нецелевого использования средств компании ее основным акционером.
Между бизнесом и властью
Разрешение Aramco (и подобным компаниям) выходить на международные биржи будет отражать реалии ХХI века. В мире за редким счастливым исключением не осталось «легких» месторождений, разведка и развитие которых под силу только частному капиталу или государству.
Разработка новых месторождений полезных ископаемых – очень капиталоемкий и долгосрочный бизнес; политикам нужно осознавать, что только на первичную разработку месторождения уходит 5-10 лет, и что это довольно рисковые инвестиции. С другой стороны, частный капитал будет входить в такие долгие и крупные проекты (например развитие российских арктических месторождений или новых месторождений в Израиле и Египте) только имея гарантии их реализации, самым простым способом получения которых является участие государства. Политикам частный бизнес необходим, потому что ресурсы государства не безграничны и зачастую без поддержки частного капитала убедить электорат в перспективности проекта достаточно сложно. После завершения цикла разработки, добывающее предприятие проработает минимум 8-12 лет с момента создания (за исключением предприятий по добыче сланцевых углеводородов) – это средний срок коммерческой эксплуатации нового месторождения. За это время предприятие вряд ли закроется, и его невозможно перенести в новое место (за исключением работ по добыче сланцевых углеводородов). В большинстве случаев месторождение будет эксплуатироваться и дальше по мере разработки новых ресурсов в результате надлежащим образом проводимой разведки. Для полной окупаемости проекта по добыче полезных ископаемых нужно, в среднем, 10-15 лет с момента начала геологоразведочных работ.
Очевидно, что из-за высокой капиталоемкости горнодобывающие работы требуют значительного финансирования, и в условиях, когда стоимость разработки и добычи полезных ископаемых будет возрастать, потребуется объединение усилий в форме государственно-частного партнерства.
Еще одним популярным аргументом критиков приватизации является «утеря контроля над национальным достоянием». Однако госсобственность отнюдь не всегда является бесспорной гарантией такого контроля – достаточно вспомнить крылатую фразу Бориса Березовского про приватизацию денежных потоков.
В распоряжении государства имеется масса других способов позволяющих увеличить экономическую выгоду государства от эксплуатации природных ресурсов с сохранением полезного партнерства с частным капиталом.
К основным рычагам увеличивающим экономический эффект получаемый государством от эксплуатации природных ресурсов можно отнести в первую очередь систему налогообложения направленную на извлечение большей прибыли от ренты за добычу минеральных ресурсов, обязательство всех недропользователей использовать и обучать местный персонал, создавать и содержать социальную инфрастуктуру на лицензионных участках, обязательные квоты на привлечение местных подрядчиков, использование местных материалов и комплектующих, обязательства по соблюдению требований по охране и сохранению окружающей среды, рекультивации выведенных из эксплуатации участков и т.д..
Даже частичная приватизация добывающих госкомпаний путем IPO на международных биржах часто служит бенчмарком для оценки всего национального добывающего сектора (а иногда и всей экономики страны – достаточно вспомнить, что первоначальный рейтинг ценных бумаг «Лукойла» был выше суверенного рейтинга РФ) и благоприятно влияет на способность частных игроков привлечь финансирование для разведки и развития новых месторождений. Допуск к торгам такой компании как Aramco не только создаст бенчмарк для оценки всего добывающего сектора Ближнего и Среднего Востока (и, возможно всего мирового сектора нефтегазодобычи), но и позволит протестировать эффективность механизмов публичного контроля за деятельностью компаний «национальных чемпионов» и привлекательность таких компаний для частных инвесторов. Если опыт «публичной жизни» Aramco после IPO (а все обеспокоенности регулятора сосредоточены на том, как будет вести себя компания и ее основной акционер после IPO) окажется успешным, то это будет хорошим стимулом для привлечения частных инвесторов в компании занимающие в своих государствах место схожее с Aramco (чилийская Codelco, южноафриканские IDC и Eskom, венесуэльская PDVSA и даже, быть может, российские «Ростех» и «Росатом») при гармоничном соблюдении интересов основного акционера.