Минцифры предлагает вернуться к разработке кодекса для телекома
Ассорти законов
«Стратегия развития отрасли связи в РФ до 2035 года», с предварительной версией которой ознакомился Forbes, предлагает разработать Инфокодекс, который станет «системообразующим актом законодательства в отрасли связи и правовой основой для взаимодействия» ее участников. Рост проникновения интернета, массовая востребованность услуг по передаче данных, развитие информационных онлайн-сервисов привели к повышенному вниманию государства к этой сфере, говорится в «Стратегии».
Сейчас сфера связи и IT регулируется разрозненными актами. Среди них — законы «Об информации», «О СМИ», «О персональных данных», «О естественных монополиях», «О безопасности критической информационной инфраструктуры» и другие документы. Авторы «Стратегии» выделяют целый ряд характерных для госрегулирования проблем. В частности, большое число документов ведет к запутанности и низкому качеству юридической техники, их бессистемному и непредсказуемому изменению, а их несвоевременное принятие влияет на развитие отрасли и внедрение новейших технологий. В качестве примера приводится вопрос выделения наиболее приемлемых полос радиочастот для развертывания современных сетей связи.
Растут и контрольно-надзорные функции отраслевых регуляторов. Так, по сравнению с 2012 годом количество функций Роскомнадзора увеличилось в три раза и сейчас включает в себя 197 полномочий. Вызывает опасение экспертов и тенденция передачи регулирующих функций подведомственным организациям и далее по цепочке — их подрядчикам. Кроме того, на операторов возлагаются обязанности по регулированию смежных отраслей, которые лежат вне сферы их деятельности. Речь, например, о блокировках в интернете, механизмы которых доказали свою «низкую эффективность, избирательность и большое число побочных негативных последствий для пользователей».
«Оптимальный вариант»
Как пишут авторы «Стратегии», непрерывное развитие технологий становится причиной частых изменений законодательства. Платформы обмена информацией и распространения контента из-за массового распространения интернета и мобильных устройств становятся новой конкурентной средой, которой просто не было, когда формировалась действующая нормативная база. К примеру, телекоммуникационную отрасль регулируют законы, которые приняли еще в 2003-2006 годах.
Поэтому, делают вывод авторы документа, необходимо модернизировать законодательство в области связи, адаптировать его к реалиям, сформулировать и закрепить новые нормы. Для этого нужен единообразный понятийный аппарат, устранить пробелы, коллизии, повторения и административные барьеры. Оптимальным вариантом для этого станет Инфокоммуникационный кодекс, следует из текста «Стратегии».
«Стратегия развития отрасли связи в РФ до 2035 года» разрабатывается по поручению Владимира Путина. «Документ еще разрабатывается, поэтому в текст в настоящий момент вносятся корректировки», — заявляли ранее Forbes в Минцифры. В июне проект стратегии будет вынесен на защиту перед премьер-министром и после отработки возможных замечаний представлен президенту, заключили в министерстве.
Продукт из морозилки
Идея сформулировать единый документ для телекоммуникационной отрасли не новая. Впервые о необходимости принятия Инфокодекса в России заговорили еще весной 2009 года: тогда МТС предложил Минкомсвязи при содействии Ассоциации документальной электросвязи (АДЭ) разработать документ, который заменит существующие акты, регулирующие инфокоммуникационный рынок, в том числе и ФЗ «О связи». Однако в конце 2009 года вице-президент МТС по корпоративным и правовым вопросам Руслан Ибрагимов признался, что кодификация законодательства в их отрасли может произойти не раньше, чем через пять-шесть лет.
Лишь в 2018 году Медиакоммуникационный союз (МКС, в числе его участников — крупнейшие медиахолдинги России и операторы связи) начал подготовку нового кодекса, который должен был регулировать сферу IT и связи. Но процесс был заморожен, заявил в сентябре 2018 года Алексей Волин, тогда замглавы Минкомсвязи: «Главный разработчик кодекса в виде руководителя МКС сменил свою тему деятельности и сейчас в Минкультуры занимается вопросами кино, театра и цирков».
Вопрос Forbes, планирует ли сейчас Союз участвовать в разработке Инфокодекса, в МКС комментировать не стали. В Минцифры и Tele2 не ответили на запрос, в «Ростелекоме», «Вымпелкоме», МТС, «МегаФоне» отказались от комментариев.
«Правильно, но нереализуемо»
Идея кодекса периодически возникает уже несколько лет, замечает юрист, преподаватель образовательной платформы Moscow Digital School Борис Едидин. Границы деятельности операторов, медиа- и IT-компаний, по его словам, все сильнее размываются, и необходимость обеспечения комплаенса по нескольким законодательным актам создает дополнительные издержки. В качестве примера такой противоречивости он приводит ранее существовавшую обязанность операторов соблюдать требования СОРМ и одновременно хранить информацию о сообщениях, передаваемых через интернет (в рамках мер поддержки индустрии обязанность недавно отменили).
Ревизия правовых норм позволит устранить дублирование и, возможно, «осовременить» некоторые подходы, размышляет Едидин. Например, законодательство о персональных данных разрабатывалось, когда понятие «большие данные» только появлялось в научной среде, говорит он: «Другая проблема — определение справедливого места операторов, которые фактически стали инфраструктурными, сервисными компаниями для мира интернет-технологий».
Директор по стратегическим проектам Института исследований интернета Ирина Левова называет идею создания Инфокодекса «правильной, но нереализуемой». «Чтобы провести такую работу, нужны огромные ресурсы, постоянно контролируемое поручение первых лиц, колоссальные усилия и в организационной части и нормативной, — рассуждает она. — Пока этого не будет, не будет никакого кодекса, будет такое же запутанное регулирование, как сейчас». Бюджет такой разработки Левова оценивает в сумму около $1,5 млн.
По мнению Бориса Едидина, кодекс мог бы упорядочить процедуры взаимодействия как между отраслями, так и между государством и предпринимателями. «Могут быть уточнены правила деятельности зарубежных компаний, условия доступа на российский рынок, процедуры применения санкций к нарушителям, включая расширение мер и инструментов воздействия, — перечисляет он. — Кроме того, под законодательное регулирование могут попасть и новые субъекты, например владельцы рекомендательных сервисов, блогеры, хостинг-провайдеры и другие».
Издержки участников отрасли связаны скорее не с «лоскутностью» законодательства, а с большим количеством возложенных обязательств, например, по хранению информации в течение определенного времени, определению средств для хранения и передачи и т. д., считает член Комиссии по правовому обеспечению цифровой экономики Московского отделения Ассоциации юристов России Александра Орехович. «В этом смысле принятие Инфокодекса не сможет привести к сокращению этих обязательств, а лишь к их четкой систематизации, но, по сути, к дублированию», — считает она. При этом Кодекс, по ее мнению, помог бы гармонизировать ряд положений, например решить вопрос, связанный с обладателями информации и операторами информационных систем: кто в какой мере определяет возможности и пределы использования тех или иных сведений. «Сейчас, действительно, в силу «лоскутности» правового регулирования в этой сфере все приходится решать каждый раз case by case», — заключает Орехович.