Почему поправки в закон об охране Байкала угрожают сохранению экосистемы озера
Как менялся охранный статус озера
Водоем с 1999 года находится под защитой закона «Об охране озера Байкал». Документ направлен на сохранение озера в первозданном виде и допускает возможность строительства рекреационных объектов только в населенных пунктах, особых экономических зонах и на охраняемых природных территориях. Этот закон единственный в своем роде для России: он содержит жесткие рамки и ограничения для экономической деятельности на локальной территории. Сохранение Байкала стало в стране приоритетом над освоением. В том числе благодаря этому нормативному акту, Комитет по всемирному наследию ЮНЕСКО присвоил Байкальской природной территории статус объекта Всемирного природного наследия.
Комитет включает объекты в список Всемирного наследия по одной из четырех возможных категорий: живописность, биологическое и ландшафтное разнообразие, особые геологические и геоморфологические процессы, важные для мирового развития планеты, и наличие редких видов. Обычно эксперты отмечают одну, максимум две особенности, под которые подпадает наследие. Байкал отнесен к природному достоянию человечества по всем четырем признакам.
Но с самого начала у Байкала была еще одна особенность — это был хорошо освоенный людьми регион, поэтому задача искать баланс между социально-экономическим развитием и природой для байкальской территории стояла всегда. За 25 лет с момента принятия закона на Байкале изменились, как минимум, две вещи. Туристический поток вырос с 1,6 млн человек в 2016 году до 2,2 млн человек в 2022 году, а вот численность местного населения на Байкале на протяжении последних десяти лет убывает на 10 000 – 12 000 человек в год.
По данным 2015 года, рядом с озером проживало 2,45 млн человек. По словам губернатора Иркутской области Игоря Кобзева и главы Бурятии Алексея Цыденова (именно в этих субъектах расположен водоем), развивать туризм и делать территорию более привлекательной для проживания мешают ограничения, прописанные в законе о Байкале. Региональные общественные палаты также выступали за изменение в законе, а в 2023 году 30 000 жителей территории подписали письмо в Госдуму о необходимости поправок.
В конце июня 2023 года сенаторы и депутаты внесли в Госдуму поправки в байкальский закон. Авторы документа утверждали, что он должен решить проблемы граждан, проживающих рядом с озером, в том числе, позволить им строить новые дома, расширять кладбища, которые к настоящему моменту заполнены. Власти же смогут проводить реконструкцию дорог, создавать пожарные разрывы, возводить защиту населенных пунктов от селевых потоков и строить очистные сооружения. Также поправки разрешат оформлять землю у Байкала в собственность. Сейчас это возможно для тех участков, где уже оформлен соответствующий правовой статус. Остальные, как под индивидуальное строительство, так и под бизнес-застройку, могут только арендовать земли из госфонда.
Депутаты очень быстро, буквально за месяц, обсудили законопроект и 11 июля 2023 года приняли предложенные поправки в первом чтении. Документ одобрили несмотря на отрицательный отзыв правового управления правительства. Чиновники указали депутатам: сплошные рубки деревьев на обширных территориях, которые разрешают изменения, противоречат существующему закону о Байкале. Против предложенных законодательных новелл также выступила комиссия Общественной палаты РФ по экологии и устойчивому развитию. Недовольство выразили глава Всероссийского общества охраны природы, депутат Вячеслав Фетисов и путешественник Федор Конюхов. Фетисов отмечал, что общественной дискуссии о важнейших законодательных изменениях не было. Он также поддерживал мнение экспертов: в представленном виде законопроект ослабит охрану озера и приведет к застройке берегов. Основная угроза — поправки позволяют проводить сплошные рубки.
Для экосистемы озера массовое сведение деревьев будет губительно. Рубки разрушат сложившиеся ландшафты, снизят их способность регулировать стоки малых рек и, как следствие, могут привести к изменению уровня озер и других водоемов на прибайкальской территории. А это уже скажется на безопасности городов и сел вблизи водных объектов, говорится в письме (есть в распоряжении Forbes) главе природоохранного комитета Госдумы Дмитрию Кобылкину от вице-президента РАН Валентина Пармона.
В июле 2023 года Вячеслав Володин поручил авторам закона поехать на Байкал и оценить существующие проблемы и способы их решения. С 20 по 24 августа представители природоохранного комитета Госдумы и общественники отправились в поездку вокруг озера. Осенью 15 октября 2023 года спикер Госдумы Вячеслав Володин провел выездное совещание по Байкалу в Улан Удэ. Он рекомендовал убрать из законопроекта возможность сплошных рубок и найти иное решение вопросов.
По итогам года, ушедшего на подготовку обновленных поправок в закон ко второму чтению в Госдуме, 20 июня 2024 года, в четверг, авторы законопроекта представили коллегам и общественникам исправленный текст. При этом обсуждение на Экспертном совете природоохранного комитета Госдумы было назначено на понедельник, 24 июня. Депутат Николай Будуев указал, что на изучение поправок заинтересованным сторонам был предоставлен всего один рабочий день. Он также отметил: оппонентов законопроекта снова не допустили к подготовке документа.
Изучив представленные материалы, ранее недовольное поправками сообщество пришло к выводу: подготовленный ко второму чтению текст представляет еще большую опасность для Байкала.
Чем вторая редакция хуже первой
Депутатский законопроект ко второму чтению сильнее ослабляет действие закона «Об охране озера Байкал» и предлагает применять на уникальной территории общероссийские правовые нормы. На это указывают в письме (есть в распоряжении Forbes) к спикеру Госдумы Вячеславу Володину 26 ученых-экспертов: академики и члены-корреспонденты РАН, доктора наук, заслуженные экологи и представители общественных организаций.
В обращении отмечается, что поправки ко второму чтению снимают ограничения на сплошные рубки вблизи Байкала, если земли не относятся к лесному фонду или охраняемым природным территориям. Между тем, авторы закона возражают: рубить деревья можно будет только в соответствии с Лесным кодексом. По мнению их оппонентов, федеральные законы многое позволяют, и бизнес в силах использовать ослабление закона в корыстных целях. Например, лесные массивы могут поджигать, чтобы обосновать необходимость рубки якобы для расчистки участка, а на самом деле — для заготовки древесины.
Кроме того, по сравнению с первым вариантом поправок, в новом тексте вырос список поселений с 63 до 145 пунктов, в которых допускается перевод окрестных лесов в категорию «земли населенных пунктов». Сторонники закона утверждают: изменение категории нужно для проведения работ по защите поселений от природных пожаров, строительства защиты от селей и расширения кладбищ. Депутаты также разрешают изменение категории земель, чтобы дать возможность возводить объекты инфраструктуры. Помимо этого авторы поправок намерены позволить гражданам оформлять землю в границах населенных пунктов в собственность.
«Это значит, что любой местный глава может внести изменения в генплан поселения и расширить его на сколько угодно. Это требует согласования только с региональным лесным органом, что не проблема для той же Бурятии, и тогда автоматически эти земли смогут передавать в частную собственность и застраивать», — пояснил Forbes специалист проекта «Земля касается каждого» Михаил Крейндлин.
Кроме того, из документа, подготовленного ко второму чтению, исчез запрет на расширение особых экономических зон рядом с озером. По подсчетам экологов, послабления приведут к вырубке леса на площади как минимум около 4 000 га.
Особых экономических зон на озере две — «Ворота Байкала» в Иркутской области и «Байкальская гавань» в Бурятии. Обе созданы в 2007 году. В марте 2024 года на совещании у президента РФ Владимира Путина Цыденов предложил объединить обе зоны в единый проект туристического кластера «Волшебный Байкал» и пообещал президенту, что около 130 млрд рублей к 2035 году вложат в развитие частные инвесторы. Между тем эколог Евгений Симонов (признан иноагентом) отметил Forbes, что с момента создания зоны не стали заметными курортными объектами и первоначально заявленные туристические комплексы не заработали. При этом, утверждает эксперт, большие участки побережья расчистили от растительности бульдозерами и превратили в пустыри-стройплощадки. Например, характерная «проплешина» видна в «Байкальской гавани», южнее поселка Турка.
Симонов также указывает, что в законопроекте ко второму чтению в несколько раз увеличены территории, где разрешено рубить лес для строительства гидросооружений. «Теперь, кроме десятков речек, впадающих в озеро, там еще числится семь самых населенных прибрежных муниципальных образований», — пояснил Симонов.
В тоже время, в адрес авторов поправок пришло еще 5 000 подписей жителей региона с поддержкой документа.
Точечные решение вместо общих поправок
Глава Совета по правам человека при президенте (СПЧ) Валерий Фадеев отметил, что с проблемами граждан и развития регионов можно справиться с помощью точечных решений в отношении определенных населенных пунктов, дорог и кладбищ.
Идею ограниченного перечня проблемных объектов предложили в Минприроды (министерский анализ законопроекта есть в распоряжении Forbes). Чиновники рекомендуют создать закрытые списки площадей, где нужна массовая вырубка деревьев; перечень населенных пунктов с обозначенными новыми границами и список гидротехнических сооружений, которые планируется построить. Также ведомство просит авторов закона обосновать необходимость реконструкции прибайкальских дорог. У министерства вызывает вопросы в приложении к документу список из 142 населенных пунктов, где предполагается вырубить деревья под противопожарные полосы, в то время как МЧС заявляет: проблемы есть только в 62 селах.
Внеплановое развитие
Фадеев указал на системную проблему поправок: отсутствие обоснованного плана развития территории, в том числе расчета максимального количества туристов, которое способна выдержать экосистема Байкала, а вместе с этим протяженность необходимых дорог, коммунальных сетей и новых строений.
«Сейчас туристический поток — 2 млн человек в год. А это много или мало? Я слышал мнение академиков, что Байкал выдержит 1 млн человек. А вы [авторы законопроекта] хотите 5 или 10 млн. Давайте об этом поговорим», — сказал глава СПЧ на обсуждении в Госдуме.
В распоряжении Forbes находятся предложенные рядом депутатов поправки к закону, которые также указывают на необходимость разработки стратегического плана развития территории. «Стратегический план нужен, чтобы понять. Мы хотим сохранить уникальный в планетарном масштабе природный объект, и тогда здесь не может быть условий для строительства отелей и других благ цивилизации, как в других регионах страны. Здесь будут действовать ограничения, которые необходимо принять, если человек хочет жить на Байкале. Но если мы хотим развивать регион, как Москву или Иркутск, то тогда не надо держаться за статус природного наследия ЮНЕСКО. Через какое-то время после застройки отелями и коттеджными поселками, устройства очистных сооружений, прокладки новых дорог озеро станет более-менее обычным природным объектом», — пояснил ситуацию Forbes источник, знакомый с ситуацией.
Рекомендацию российской стороне написать долгосрочный план развития территории дали в своем отчете (есть в распоряжении Forbes) специалисты ЮНЕСКО, которые инспектировали Байкальскую природную территорию в декабре 2023 года. В качестве проблемы в одном из пунктов итогового отчета обозначено «отсутствие стратегического видения комплексного управления и социально-экономического развития объекта». Эксперты запросили в Минприроды такой документ, но он до сих пор не представлен российской стороной.
По мнению представителей международной организации, в России принимается множество нормативных актов и поправок в законы, регулирующие экономическую деятельность на Байкале. При этом предсказуемость позиции в охране озера отсутствует, а поправки в законопроект, которые прошли первое чтение, представляют угрозу для сохранения природной системы озера. Также эксперты отметили ухудшение качества воды в Байкале, деградацию природных ландшафтов и рост дикого туризма.
В отчете организации уточняется: если депутаты ослабят правовую охрану озера, и деградация байкальской экосистемы не будет остановлена, то Байкал придется переместить из списка «Всемирного природного наследия» в список «Всемирное наследие под угрозой». Специалист проекта «Земля касается каждого» Михаил Крейндлин полагает: если Россия проигнорирует ЮНЕСКО и не сделает природоохранную политику на Байкале последовательной, то на июльской сессии организации может обостриться дискуссия о состоянии озера.