16 января в публичном доступе появился обещанный еще в декабре законопроект о том, что сама власть назвала возвращением к выборам губернаторов. Он производит странное впечатление сочетания внешне благих пожеланий с непродуманными и туманными правовыми схемами, таящими в себе множество ловушек и потенциальные скандалы. Пострадать от такого проекта может как общество, так и сама предложившая его власть.
Кому помогают фильтры?
Первое, что радостно сообщали представители власти, комментируя появление проекта: в нем якобы отсутствует президентский фильтр (первоначально на своей «Горячей линии» в декабре Владимир Путин заявил, что «все партии, вошедшие в парламент, предлагают президенту своих кандидатов, их проводят через президентский фильтр, потом проходит тайное голосование жителей»). Однако на самом деле фильтр есть, но он просто назван «консультациями с президентом»: «Выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с президентом РФ, порядок проведения которых определяется президентом РФ». То есть реальное содержание этих консультаций может быть изменено в любой день простым президентским указом.
Представители власти уверяют, что эта процедура никого ни к чему не обязывает. Но тогда возникает вопрос, зачем она вообще нужна. И смогут ли эти комментаторы гарантировать, что через некоторое время указ президента не будет трактовать данную процедуру иначе. Еще неизвестно, как эта норма будет выглядеть в законе после его принятия в Госдуме.
Понятно, о чем думали создатели проекта — сохранить тем или иным путем контроль федерального центра над составом кандидатов. Однако учли ли они публичные политические последствия этого контроля? В какой-то момент дело дойдет до недопуска конкретных кандидатов. Прямое согласование кандидатов у президента возлагает на него личную ответственность за все наиболее спорные и скандальные решения о недопуске на выборы всех нежелательных кандидатов. Верховная власть в стране всегда дистанцировалась от непопулярных и скандальных решений, перекладывая символическую ответственность за них на рядовых исполнителей, явно рассчитывая на традиционный принцип «хороший царь — плохие бояре». Теперь же царю предлагают брать всю ответственность на себя. Хотя на самом деле, чтобы не пустить на выборы нежелательного кандидата, никакие президентские фильтры не нужны — ему может отказать избирком, его могут просто снять через суд. Придравшись, например, к паспорту или порядку поступления денег на избирательный счет.
Таким образом, появление фильтра в том или ином виде означает одно из двух. Или это продукт вертикали, созданный без понимания рисков, которые эта процедура публично несет для президента и его имиджа в стране в целом и в конкретных регионах. Или сомнения создателей новой системы в том, что они и далее смогут контролировать избирательный процесс в стране привычными неформальными методами, и потому, не от хорошей жизни, публичную ответственность за потенциально скандальные решения центр вынужден брать на себя.
Важно и другое — статья 77 Конституции РФ гласит, что система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Эксперты уже обратили внимание, что Конституционный суд истолковал эту норму шире, фактически включив в нее и общие принципы формирования соответствующих органов. То есть Конституция не допускает регулирования системы органов госвласти субъектов РФ подзаконными актами, к которым относятся и указы президента. Изменение установленного самим президентом «порядка консультаций» по выдвижению кандидатов в губернаторы выглядит в этой связи по меньшей мере странно.
Непродуманный закон
Законопроект никак не регулирует максимальное число подписей, которое необходимо собрать для регистрации кандидатом в губернаторы самовыдвиженцу. Представлявшая законопроект журналистам помощник президента Лариса Брычева объяснила, что в администрации не смогли найти единую формулу из-за того, что численность жителей везде разная. Сам законопроект прямо гласит, что «в поддержку кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, собираются подписи избирателей, количество и порядок сбора которых определяются законом субъекта РФ».
Если так, то эти заявления и нормы находятся в смысловом противоречии с содержанием первой части того же «последнего пакета» медведевских реформ, который предполагает снижение числа подписей, необходимых для регистрации кандидатов на выборах всех уровней. Например, для участия в выборах регионального и местного уровня устанавливается минимальный порог числа подписей — не 2% от общей численности населения соответствующего избирательного округа, а 0,5%.
Возникает естественный вопрос, почему, комментируя текст проекта, его авторы не вспомнили об этих вроде бы императивных нормах. Они их либо не знают (если это так, то все рассуждения о последовательности, согласованности и продуманности очередного пакета «реформ» ничего не стоят), либо предполагают, что у выборов губернаторов как у некой специальной процедуры своя логика, а у всех иных выборов - своя. То, что для одних выборов является недемократическим барьером (завышенное число подписей), для других почему-то вполне может быть достаточным и допустимым.
При этом даже если требования к числу подписей из другого медведевского законопроекта все же будут касаться и выборов губернаторов, не стоит забывать, что пока никто не собирается менять законодательство, регулирующее порядок регистрации по подписям. А оно устроено так, что решение о регистрации всегда политическое – комиссии имеют возможности забраковать любое число подписей, как по техническим, так и по иным основаниям. Одно из самых популярных - заключение не несущего никакой ответственности за свое решение «эксперта», присланного компетентными органами. Скандалов с такими экспертизами, когда гражданин признавал что подпись его, а «эксперты», комиссии и суды - нет, предостаточно. В итоге у нас нередко регистрируют «нужных» кандидатов по очевидно фальшивым подписям, а «политически неправильных» снимают с выборов по подписям очевидно настоящим.
Зачем нужен новый порядок
Почему власть с такой легкостью решилась возвратить выборность губернаторов, отмена которой долгое время даже не обсуждалась? Представляется, что ответ прост. И дело не в декабрьских массовых митингах протеста, а в результатах региональных и федеральных выборов последних лет. Явные негативные электоральные последствия для партии власти выборов 4 декабря 2011 года и предыдущих региональных выборов помимо комплекса внешних и внутренних, субъективных и объективных причин, связаны, несомненно, и с негативными последствиями политики в отношении регионов.
Напомню, что исторически «Единая Россия» была альянсом федеральной («Единство») и региональной («Отечество – Вся Россия») бюрократии, когда сложились как голоса сторонников Путина и конкретных губернаторов, так и административные ресурсы разных уровней, аккумулируя которые, партия власти и стала добиваться сверхрезультатов. Проще говоря, речь о рейтинге Путина, рейтингах губернаторов и региональных электоральных машинах и об админресурсе в чистом виде, включая фальсификации. Сюда же можно добавить и рейтинги мэров, и их ресурсы, которые тоже были поставлены на службу «Единой России».
Федеральный центр сам уничтожил прежние региональные электоральные машины, отменив прямые выборы губернаторов и уволив в 2009-2010 многих политических тяжеловесов, на место которых нередко стали приходить публично неуклюжие и непопулярные руководители. Нечто похожее произошло и с ресурсом мэров: на смену публичным политикам все чаще приходят серые и малоизвестные «сити-менеджеры» (главы администрации, нанятые по контракту), которые ничего не могут прибавить к авторитету власти за счет личных качеств. Сокращение иных источников электоральных успехов для «Единой России» автоматически увеличивало нагрузку на административный ресурс и вело к росту фальсификаций, а также плохо сказывалось на рейтинге высшего лица в государстве, и без того переживающем не лучшие времена.
Появление нового пакета мер по адаптации электоральных правил является вынужденным. Но вызвано оно, в первую очередь, стремлением нивелировать негативные последствия последних выборов и ввести механизмы, позволяющие федеральной исполнительной власти сохранять необходимый ей контроль за составом представительных органов. Формальное хронологические совпадение объявления этих инициатив с массовыми митингами протеста явно вызвано PR-целями: снизить уровень общественного недовольства и в очередной раз создать у граждан ощущение «перемен» (обещание которых в 2008-2011 уже неоднократно при Д.Медведеве дискредитировалось конкретными решениями и действиями, противоречащими модернизационной риторике). Очевидно, что необходимость реформы связана не с митингами, а с итогами выборов; митинги лишь ускорили процесс обнародования этих инициатив.
Пытаясь вернуть механизмы обратной связи между губернаторами и населением, федеральный центр стремится в первую очередь хоть немного возместить утраченный за минувшие годы электоральный ресурс. Но одновременно с этим, на выборах в Думу, предложено ввести экзотическую «биноминальную» систему (формально пропорциональная система в 225 двухмандатных округах). Она фактически позволит партии, занимающей почти во всех регионах первое или второе место (даже при 30-35% поддержки), иметь в Госдуме РФ в итоге не менее половины мест (превышение половины мест дадут регионы, где эта партия получает более 2/3 голосов). В результате формально усиливается (а во многом восстанавливается) связь депутатов с регионами, но при этом создается электоральный механизм искусственного завышения представительства в парламенте партии, формально занимающей первое место.
Демократия заканчивается, когда опускаешь бюллетень в урну?
Самое же главное в происходящем - даже не избирательные правила. Ведь реальный смысл существования органов (институтов) зависит не только от того, по каким правилам они избраны (сформированы), но и от того, по каким правилам принимают решения, что их ограничивает и направляет в их практической повседневной деятельности.
Демократия – это не только процесс выборов, это и ежедневное управление. Нет ничего хорошего, если после формальных избирательных процедур власть затем получает право на все и, по сути, ничем не ограничена. Про эту стороны медали она традиционно старается не вспоминать. Не мешает лишний раз напомнить, что по тем правилам, которые сегодня действуют в регионах, губернатор фактически такой же полновластный хозяин территории, как и президент на уровне федеральном. И на федеральном и на региональном уровне у нас почти полностью отсутствуют разделение властей и то, что называется «системой сдержек и противовесов»: губернаторы преимущественно единолично формируют администрации и не несут перед региональными парламентами почти никакой ответственности.
Усиление губернаторов через прямые выборы при сохранении таких институциональных перекосов чревато возвращением к тому, что мы уже проходили в 1990-е: установлению режима региональных автократий (à la Башкортостан, Калмыкия или Тыва). Такие режимы через некоторое время превращаются в несменяемые клановые системы, которые не способствуют ни сохранению фактического единства страны, ни соблюдению в регионах прав человека. Эта систему всевластия на местах, когда взамен на ярлык региональные бароны обеспечивали центру нужные результаты на федеральных выборах, иногда называли «электоральным авторитаризмом».
Получается, что мы постоянно движемся из крайности в крайность: или региональный авторитаризм или всевластие центра и игнорирование интересов регионов. На самом деле эта дилемма искусственная и ложная.
Нужно бороться не только за выборность, но в первую очередь за сдержки и противовесы. Система, функционирование которой целиком зависит от доброго царя соответствующего уровня не может быть эффективной и не содержит «защиты от дурака». Нельзя ставить зависимость жизни в регионе от того, хороший или плохой избран губернатор. Даже хороший, при неограниченных полномочиях, через некоторое время начнет править лишь в собственных интересах, не сообразуясь с разумом и законом. Система власти через сдержки и противовесы (утверждение кадровых назначений в администрациях в советах, возможность выражения недоверия депутатами конкретным чиновникам и т.д.) должна ограничивать даже не самого возможно компетентного и достойного губернатора четкими правилами игры, заставляя вынужденно работать в интересах населения, без чего он неизбежно должен власть утрачивать.
Вместо разделения властей нам всегда предлагают иерархическое подчинение и вертикаль власти. Однако опыт 2000-х и 2010-х показывает, что контроль внутри самой властной вертикали это иллюзия и кончается обычно круговой порукой. В результате все зависит от того, какие у губернатора личные отношения с конкретными чиновниками и каково положение поддержавшей (продвинувшей) его федеральной элитной группы. Если за губернатором стоят влиятельные друзья, то, как показывает практический региональный опыт, даже явно неудачные и непопулярные губернаторы продолжают спокойно править своими регионами. И наоборот, эффективный и профессиональный губернатор может быть снят просто потому, что кому-то перешел дорогу.
Таким образом, механизмы горизонтальной и вертикальной ответственности должны дополнять друг друга. Разделение властей и их взаимный контроль как ключевой элемент народовластия должно стать важнейшим пунктом требований тех, кто хочет реальных политических перемен. Как представляется, это главное понимание, которое нужно для того, чтобы в новом цикле политических изменений не скатиться в привычное хождение по кругу, когда одни опасные и несправедливые схемы управления сменяют другие, что неизбежно приводит к чувству обмана и разочарования.