Второе тело президента: Кремль решает проблему смертности лидера, кодифицировав Путина в конституции
Принятие большинства «обычных» законов, как правило, проходит в России незамеченным. Жаркие обсуждения могут помешать работе профессионалов государственного строительства. Но дарование новой конституции — особый случай, и тут власти требуется от общества выраженное активное, а не обычное пассивное согласие.
Кремль мог бы предложить обществу совсем новый текст основного закона — серьезных препятствий для этого нет. Но чтобы изменить конституцию, переписывать ее и не нужно. Достаточно изменить контекст и функцию документа, что и будет достигнуто после апрельского голосования.
Чтобы разобраться в том, что происходит с российским законодательством, стоит вспомнить опыт написания и введения конституций советского времени. Мы увидим, что мотивы появления нынешних поправок и советских основных законов похожи. Сходство здесь, конечно, не идеологическое: советские конституции были антирелигиозными, новая российская будет упоминать религиозную веру. Сходство в ином: в типе авторства этих документов, в их функции и даже аудитории.
Российское общество не сумело включиться в процесс создания новых правил игры в стране. Некоторые шансы на это были, но они давно утрачены. Институционализация сверху на сегодня — единственный действующий механизм закрепления писаных правил. Но есть у этого обстоятельства и оборотная сторона. Диктуя законы «из Кремля», не сообразуясь с другими силами в обществе, российские власти вступают в конфликт с собственным стремлением к преемственности власти и собственности в России. Сам факт появления «путинской» конституции будет означать, что следующей власти понадобится новый основной закон. Но обо всем по порядку.
Три конституции одной страны
Первый советский основной закон — конституция 1924 года — был учредительным, он закреплял вступление отдельных советских республик в единый союз, был устремлен к мировой революции и создавал легальную схему для вступления в союз любых социалистических республик, «имеющих возникнуть в будущем» в любой точке мира. В 1934 году Сталин объявил, что в СССР уже построен «социализм». Мировая революция откладывалась, социализм был «в одной стране», и нужно было продемонстрировать защищенность и благополучие граждан этой отдельной от враждебного мира страны.
Сталинская конституция была щедра на свободы — слова, совести, печати — и права — на труд и отдых, на социальное обеспечение. Конечно, реальной свободы слова и печати не существовало, а право на труд в экономике первых пятилеток оборачивалось суровой трудовой повинностью или лагерным рабством. Конечно, новый основной закон вводил всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, не говоря ничего ни о каких иных партиях, кроме ВКП(б). Доступ к голосованию был максимально либерализован, но право быть избранным строго ограничивалось (этот трюк, как мы видим, пережил советскую систему). Впрочем, в картине мира, открывавшейся из кремлевских кабинетов, всех этих внутренних противоречий не существовало. Сталинская конституция была принята в 1936 году и просуществовала с некоторыми исправлениями почти 40 лет.
Следующая конституция должна была быть «конституцией 1960-х» — Никита Хрущев учредил конституционную комиссию еще в 1962 году, но коллеги лишили его власти прежде, чем работа была завершена. Комиссию, впрочем, не закрыли, а наполнили иным содержанием. Ее возглавил Леонид Брежнев, сменивший Хрущева на посту лидера партии. Новый текст основного закона был подготовлен к 60-му юбилею революции.
Принятая в 1977 году брежневская конституция заявляла городу и миру, что социализм стал теперь «развитым». После десятилетий существования однопартийной политической системы было почему-то решено закрепить в конституции «руководящую и направляющую роль» коммунистической партии. Почему-то был увеличен срок полномочий всех Верховных Советов — с четырех до пяти лет. Почему-то «советы депутатов трудящихся» были переименованы в «советы народных депутатов». Все это наверняка было наполнено глубоким смыслом, но очевидным этот смысл был только из перспективы правителя.
Трудящиеся западного мира, читая конституцию, должны были завидовать правам и свободам советских людей и мечтать переехать в СССР
Права и свободы, упоминавшиеся в советских конституциях, фактически не были нормами прямого действия и не предназначались для того, чтобы апеллировать к ним как к действительным правам и свободам. Законность была «социалистической», свободы были «социалистическими», а не буржуазными, т.е. правовыми. Можно ли представить себе, например, Николая Бухарина, одного из авторов сталинской конституции, ссылающимся на суде на им же прописанные в основном законе права личности? У советских конституций были совсем другие функции.
Первая конституция призывала коммунистов других стран совершать революции и затем вступать в будущую Мировую Социалистическую Республику. Вторая, сталинская, была написана для коммунистических друзей и буржуазных врагов советской страны. Трудящиеся западного мира, читая ту конституцию, должны были завидовать правам и свободам советских людей и мечтать переехать в СССР. Третья, брежневская, возвещала о наступлении новой исторической эпохи — эпохи «развитого социализма». Социализм, обещала конституция, являлся «закономерным этапом на пути к коммунизму». Попытки править конституцию «снизу», с учетом запросов общества и меняющейся экономической ситуации, были предприняты в 1988 и 1990 годах, но гибридный основной закон — советский, но с многопартийностью и частной собственностью — просуществовал совсем недолго и в ряд «настоящих» советских основных законов не входит.
Ключевая особенность советских конституций была не столько в их идеологии, сколько в том, что они были политическими декларациями, в том, что они были адресованы прежде всего миру, а не гражданам страны. Они создавались в том же жанре, что папские энциклики, знаменовали ключевые вехи на пути развития государственной власти и задним числом придавали реально существовавшим политическим фактам черты официальной легальности. К примеру, утверждение «руководящей и направляющей роли КПСС» можно сравнить с введением в 1870 году на Первом Ватиканском соборе догмата о папской непогрешимости (на самом деле безошибочности) в вопросах вероучения. На неформальном уровне советские конституции были также призваны закрепить достижения конкретного правления («ленинскя», «сталинская», несостоявшаяся «хрущевская», «брежневская»).
Сила контекста
Все из перечисленного в той или иной мере относится к готовящимся поправкам. Самые громкие споры идут вокруг преамбулы к конституции, поскольку, видимо, нет команды обсуждать новую, укрепленную роль политического лидера и перераспределение полномочий между госструктурами. Дебаты в итоге напоминают споры не о правовом документе, а о послании, которое должно побольнее ударить по врагами и их агентам. Речь идет о конституционном закреплении роли России во Второй мировой войне, а иногда и об упоминании в конституции той страны и той власти — советской, — которая сплотила народ для победы. Кто-то предлагает ввести в текст преамбулы слова о гордости за страну. В конституции, вероятно, будет упомянута семья как союз мужчины и женщины и вера в бога. Все это, заметим, вопросы веры, так что сравнение с энцикликой вполне актуально.
Большой и очевидный вопрос к изменению конституции — почему решено не переписывать весь текст, а ограничиться лишь поправками? Двадцать лет правления Путина прошли при «ельцинской» конституции, так что, по традиции, появление «путинской» давно назрело. Сравнительная долговечность ельцинского основного закона — а он продержался дольше брежневского — объясняется его растяжимостью. В этой конституции есть и чрезвычайные президентские полномочия, введенные, чтобы закрепить подавление независимого парламента в 1993 году, есть в ней и права личности, нормы прямого действия. Первое удобно нынешней власти, второе хорошо для деклараций, да и для граждан тоже. Но время идет, и сегодняшний Кремль вполне мог бы все переписать, к чему давно нет никаких институциональных препятствий. У Конституционного суда нет фактической независимости, как нет ее ни у парламента, ни у других институтов. Ответ на вопрос об отказе полностью переписывать текст, вероятно, таков: чтобы превратить ельцинскую конституцию в путинскую, ее и не нужно переписывать.
Нынешняя правка закрепит в значительной степени уже фактически существующий примат «суверенной законности» над правовыми нормами
Поправки изменят контекст и характер интерпретации основного закона. Главы 1, 2 и 9, в которых содержатся базовые права, свободы и правила изменения самой конституции (если ничего экстраординарного не случится) переписывать не планируется. Но планируется поместить их в иной контекст. В советских конституциях примат «социалистической законности» над нормами права выхолащивал их, превращая права и свободы в абстрактные догматы. Похожим образом и нынешняя правка закрепит — как именно, придумают юристы-схемотехники — в значительной степени уже фактически существующий примат «суверенной законности» над правовыми нормами.
Дело не только в отказе от примата международных договоров над внутренним российским законодательством, а именно в поставлении суверенной законности выше норм прямого действия. Функционально «суверенность» новой российской законности, официальный примат ценностей семьи и веры будут играть в основном законе ту же роль, что «социалистичность» играла в старых советских конституциях. При СССР права личности в тексте законов были упомянуты, но они не были самоценны, не были целью закона. Его целью было стать одним из инструментов продвижения к коммунизму. Теперь, в новой России, закон будет одним из инструментов движения к полной суверенности и патриархальности общества.
Остальные изменения менее важны. Поправки Путина фиксируют и несколько расширяют полномочия президента (см. комментарии Елены Лукьяновой, Тамары Морщаковой, Кирилла Рогова). С другой стороны, поправки стремятся сделать российскую политическую систему несколько более распределенной, более упорядоченной, менее персоналистской, но, конечно, не менее авторитарной. «Путин уходит от персонализма. Харизматиков после него не должно быть. Система должна разучиться производить харизму, как она не умела ее производить при среднем и позднем Брежневе, — говорит Константин Гаазе, социолог, преподаватель МВСШЭН (Шанинка). — Но стоит помнить, что не всякое неперсоналистское автоматически есть институт. Политбюро, например, — не персонализм».
Политолог Иван Крастев советует в связи с президентскими поправками помнить о теории «двух тел короля». Речь идет о юридической фикции средневекового происхождения. Английские легисты XVI века считали, что у короля два тела в том смысле, что одно естественное и, конечно, смертное, а второе — политическое, являющееся символической «головой», венчающей единое, спаянное из подданных общество. Это второе тело короля не умирает. Нынешняя фиксация путинской системы в конституции может рассматриваться как попытка «кодифицировать Путина», то есть создать неумирающее, политическое тело, способное жить дольше обычного, смертного президента. Технологически сделать это сегодня проще, чем в XVI веке: можно, например, построить «бота», в который загрузить все произнесенные и написанные Путиным тексты, его интеллектуальные привычки и наиболее частотные реакции на внешние события. Но станет ли такой цифровой «Путин» вечно действующим институтом — вопрос.
Наиболее логичным мотивом нынешней кампании по изменению конституции представляется проблема передачи власти и собственности. Дня не проходит без разговоров об особых ценностях россиян, о традициях, памяти и подвигах предков. За всем этим стоит менее публичная, но более важная для Кремля судьба больших частных и квазичастных состояний, созданных за постсоветские десятилетия. В России 100 (Forbes) или более (Global Wealth Report, Credit Suisse) миллиардеров, а долларовых миллионеров, по оценкам Рубена Варданяна, более 200 000 человек. Ясно, что граница между богатым «миллионом» (с семьями) и всеми остальными достаточно глубока, но и на массовом уровне размеры активов, находящихся в собственности граждан, беспрецедентны: около 80 млн собственников квартир, включая около 40 млн собственников «второй» недвижимости. Более 100 лет ничего подобного по масштабам в России по наследству не передавалось.
Найти решение проблемы передачи наследства российские власти пытаются как умеют — «сверху», с помощью переписывания законов и введения некоторых формализованных процедур и правил. Если быть щедрым, в действиях Кремля действительно можно усмотреть желание сделать систему менее зависимой от ручного управления, более легализованной и меритократической. Мы видим попытки создать порядок, который сочетал бы те неформальные иерархии, которые сложились в продолжение 20 путинских лет, и определенный уровень формализации. Делается это с помощью модернизации бюрократии, с помощью «расчеловечивания» отношений с государством и замены чиновников алгоритмами. Элементы меритократии можно увидеть в проведении конкурсов «Лидеры России», финалисты которых иногда получают высокие должности в государстве, а в скором времени, пройдя конкурс и спецобучение в Высшей школе госуправления РАНХиГС, будут становиться депутатами и сенаторами. Конечно, с точки зрения открытых политических систем, это абсурд: депутатами становятся по результатам выборов, а не конкурсов. Но мы ведь говорим об институционализации сверху.
Консерватизм должен быть консервативным
Приоритетная задача удержания власти «в одной стране» — еще одно обстоятельство, прямо влияющее на интерпретацию правовых норм, в том числе конституционных. Для сохранения власти внутри правящей группы Кремлю нужны чрезвычайные полномочия и возможность по желанию включать «ручное управление» в том числе в делах, касающихся частной собственности. Пока нет никаких оснований считать, что Кремль готов будет отказаться от чрезвычайных полномочий. Между тем само их наличие в сочетании с верховенством «суверенности» делает проблему передачи наследства крайне сложной. Чтобы добиться передачи ценностей, в том числе и передать богатство и власть следующему поколению элиты, обществу и государству следовало бы договориться о правилах, которые точно соблюдались бы на протяжении более чем одного правления. Правила, которые диктуются сверху, не учитывают запросов всех сторон. Тем из крупных собственников, которые пожелали сохранить связь с российским государством, просто будет сказано, кому и сколько передать.
Особенность правил, диктуемых сверху, в том, что они почти неизбежно действуют в течение только одного правления и одного поколения. А это значит, что для решения задачи передачи наследия они бессмысленны. Появление институтов, способных пережить своих создателей, как правило, связано с процессом разрешения конфликтов. Это так даже в случае церемониального «конфликта» между спортивными командами — правила игры в футбол регламентируют этот «конфликт». Что уж говорить о реальных конфликтах между различными силами и интересами в обществе. Только те правила, которые найдены в поиске компромисса, могут — всегда лишь частично — удовлетворить несогласные стороны. Процесс «диктовки» новых законов со стороны верховного правителя есть нечто другое — это не процесс разрешения конфликтов, а процесс откладывания их на будущее, изготовление мин замедленного действия.
Не очень ясно, почему увековечение «политического тела» Путина с помощью поправок в ельцинскую конституцию сможет продлить жизнь действующему в России порядку на поколения вперед
Законодательство остается для российского общества чем-то внешним. Бурная деятельность по изменению законов создает отношение к ним, как к документам, меняющимся вместе с настроениями начальства. Между тем тот самый консерватизм, который так близок нынешним политическим лидерам России, предполагает неизменность базовых правил и норм, регулирующих общественные отношения. Ведь если граждане будут исходить из того, что основные отношения в обществе будут оставаться неизменными на протяжении жизни нескольких поколений, то им легче будет передавать ценности — во всех смыслах слова — детям. Такая убежденность служит отличной страховкой от социальных потрясений и взрывов.
Правила игры в человеческом обществе при этом никогда не остаются неизменными. На изменения всегда есть спрос. Менять правила есть сфера политики и предмет профессиональной деятельности политиков. Вопрос в том, кто и как становится политиком, кто и как может влиять на изменения правил игры. Сейчас доступ к политике не расширяется, а становится еще более контролируемым сверху. Цифровизация государства и формализация отношений нужны, чтобы сделать ограничения и фильтры еще менее проходимыми, а круг политиков — не депутатов с церемониальными функциями, а тех, кто действительно участвует в создании правил — все более узким. Количество желающих поучаствовать в переделе собственности и ценностей это обстоятельство не уменьшает, а увеличивает.
Те советские конституции, которым наследует путинская, были не действующими документами, а политическими декларациями, создаваемыми задним числом. Они были монументами вождям, которые отменялись следующими вождями при первой возможности. Не очень ясно сегодня, почему увековечение «политического тела» Путина с помощью поправок в ельцинскую конституцию сможет продлить жизнь действующему в России порядку на поколения вперед. Устройство этого порядка представляется эффективным и долговечным только в «перспективе государя», при взгляде из Кремля. Главный вопрос построенной в России политической системы в том, насколько реалистична возможность кодифицировать Путина, создав легалистский цифровой «автоматон», способный заместить смертного лидера.