Изменение конституционного строя: к чему приведет предложенная президентом правка основного закона
Текст внесенного президентом проекта поправок в конституцию РФ подтвердил первое предварительное впечатление от послания президента: эти поправки содержат в себе существенные противоречия с так называемыми охраняемыми главами Конституции. Здесь приведен частичный анализ этих конституционных новелл (без федеративного и международно-правового аспектов). Для более детального анализа требуется участие многих специалистов и время, которого, к сожалению, мало из-за странной государственно-конституционной гонки. Однако представляется, что основные выводы не претерпят существенных изменений.
О процедуре
После послания Федеральному собранию мы предполагали, что вносимые поправки могут быть потенциально опасны и войдут в противоречие с 1-й и 2-й главами конституции. Но никому не могло прийти в голову, что внесенный законопроект вступит в противоречие еще и с процедурой, предусмотренной Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» №33-ФЗ, и с 9-й главой конституции. Ни конституцией, ни указанным законом не предусмотрена возможность создания какой-либо конституционной комиссии, равно как и проведения народного голосования «по одобрению». Все эти мероприятия, финансирование которых к тому же ложится на плечи налогоплательщиков, не имеют ничего общего с процедурой внесения поправок в основной закон страны и откровенно противоречат положениям его 9-й главы.
Предложение ассоциации «Голос» о принятии специального закона для проведения «голосования по одобрению» тактически верно, поскольку может помочь избежать особо злостных нарушений, однако и оно не основано на каких-либо конституционных и законодательных предпосылках.
Кроме этого, при внесении проекта поправок в Государственную думу нарушено требование, предусмотренное частью 5 статьи 3 федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», в соответствии с которой «вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляется обоснование необходимости принятия данной поправки» (анализ эксперта А. А. Троицкой).
Как известно, обоснование означает подкрепление убедительными доводами необходимости внесения изменений. Однако, в частности, никакого обоснования не содержит пункт пояснительной записки о том, что «к полномочиям Совета Федерации предлагается отнести прекращение по представлению президента Российской Федерации полномочий судей Конституционного суда Российской Федерации, судей Верховного суда Российской Федерации, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий». Эта фраза — всего лишь повторение самого содержания поправки. Причина и необходимость сокращения числа судей Конституционного суда не обоснована вообще. Таким образом, процедура не соблюдена.
Об ограничении политических прав и равенства граждан перед законом
Ограничения пассивного избирательного права граждан России и права на доступ к государственной службе по основанию наличия у них документа о праве на проживание за пределами РФ противоречат статье 2 (человек, его права и свободы являются высшей ценностью), части 2 статьи 6 конституции (равенство прав и свобод), которые являются частью 1-й главы. Поправки также противоречат частям 1 и 2 статьи 19 (равенство перед законом и судом независимо от каких-либо обстоятельств), части 2 статьи 27 (право свободного въезда-выезда), статье 32 (право избираться и быть избранным; право на равный доступ к государственной службе), статье 46 (неограничиваемое право на судебную защиту прав и свобод), частям 1 и 2 статьи 62 конституции (право на многогражданство), которые входят во 2-ю главу. Все вводимые ограничения несоразмерны и не обоснованы.
Жить за пределами родины — не значит быть предателем родины. Считаю, что подобные поправки, априори записывающие всех граждан России, проживающих или временно пребывающих за ее пределами, в потенциальные изменники, противоречат части 1 статьи 21 (достоинство граждан) конституции Российской Федерации.
О местном самоуправлении (МСУ)
В послании президента было сказано о необходимости закрепления принципа единства системы публичной власти и одновременно о расширении и укреплении полномочий МСУ. Во внесенном проекте поправок действительно сказано о запрете на ограничение прав местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение. Однако все эти гарантии предлагается реализовывать в совершенно иной конфигурации отношений между государственной властью и органами МСУ. Речь идет о подменной трактовке термина «единая система публичной власти». Нет сомнения, что и государственная власть, и МСУ являются властью публичной. Но смысл МСУ в том и состоит, что МСУ не входит в единую систему государственной власти. И это положение четко и ясно закреплено в российской конституции.
Статья 12 (1-я глава) специально подчеркивает самостоятельность МСУ в пределах собственных полномочий и невхождение его в систему государственной власти. Использование на конституционном уровне термина «единая система публичной власти» на самом деле ведет к восстановлению единой (по советскому образцу) централизованной и соподчиненной системы представительных органов власти и (по образцу статьи 77 Конституции СССР) единой вертикали исполнительной власти.
Таким образом, предложенные поправки фактически отменяют независимость муниципальной власти. Эта независимость декларируется, но организационно муниципальная власть оказывается встроена в систему государственной власти, что категорически противоречит статье 12 конституции, а также части 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления. Если на протяжении ряда последних лет такая ситуация уже существовала на практике и отчасти на уровне законодательного регулирования, то возведение ее на конституционный уровень стабилизирует и кратно усилит данную практику, не позволяя воспрепятствовать ей в судебном порядке.
О судебной системе
Для судебной системы предложения о поправках к конституции будут означать, что президентская администрация фактически сместит систему сдержек и противовесов в пользу президентской власти. Если президент, а не высшая квалификационная коллегия будет рассматривать дела судей и преследовать их дисциплинарно, он получит чрезмерный контроль над органами, которые должны проверять конституционность и правомерность его же указов. По сути, судьи теряют независимость, и их несменяемость оказывается под угрозой. Это противоречит статьям 120 и 121 конституции. Таким образом, возникает неразрешимая внутриконституционная коллизия, порождающая правовую неопределенность.
Предложение о смещении судей Советом Федерации также противоречит конституции. Судья, которого смещала высшая квалификационная коллегия, мог обжаловать ее решение, но на Совет Федерации судья жаловаться не сможет. Как на него жаловаться? Разве Совет Федерации потратит несколько часов на персональное рассмотрение дела судьи? Это будет очень быстрая чиновничья процедура. Конституция (статья 46, 2-я глава) предполагает право всех граждан на судебную защиту, которое в силу части 3 статьи 56 Конституции не подлежит ограничению. Следовательно, предлагаемые поправки нарушают статью 46 конституции (2-я глава) — право на судебную защиту.
О Конституционном суде
Все полномочия КС строго ограничены статьей 125 конституции. Наличие в проекте поправок возможности их расширения внеконституционным путем (через ФКЗ «О Конституционном суде») открывают возможность свободной — и обязательной к исполнению — интерпретации любых конституционных положений вне рамок статей 16 и части 1 статьи 135 конституции (1 и 9 главы).
Наделение президента правом инициировать абстрактный конституционный контроль проектов федеральных законов и проектов законов субъектов федерации ставит КС в недопустимое положение судьи в собственном деле, при возможном последующем конкретном нормоконтроле по этим законам. Кроме того, сокращение численности Конституционного суда ничем не обосновано и крайне вредно, учитывая количество обращений в суд и правило, в соответствии с которым КС не может рассматривать два дела одновременно. Это ограничивает право граждан на судебную защиту, предусмотренную статьей 46 конституции (2-я глава).
Нарушение принципа разделения властей
Проект поправок де-факто включает прокуратуру и судебную власть, в том числе Верховный и Конституционный суды, в вертикаль президентской власти.
Поправки понижают статус правительства и его председателя, силовой и международный блок правительства превращается в часть президентского офиса, не подотчетный парламенту, председатель правительства фактически уравнен с министрами с точки зрения своей независимости и подотчетности Думе, его можно теперь увольнять отдельно от всего правительства.
Для понимания конструкции следует помнить, что Совет Федерации в России не избираемый орган: 55% его членов назначаются президентом и главами субъектов Федерации, а 45% делегируются региональными законодательными собраниями. Таким образом, в случае утверждения поправок в конституцию президент организационно руководит работой судов, прокуратуры и силовых министров с согласия представителей, большинство из которых назначаются органами исполнительной власти. Этим нарушается принцип разделения властей, декларированный в статье 10 1-й главы конституции.
О Госсовете
В соответствии со статьей 11 конституции (1-я глава, «Основы конституционного строя») государственную власть в Российской Федерации осуществляют президент, Федеральное собрание (Совет федерации и Государственная дума), правительство, суды. Этот перечень закрытый и не предусматривает никаких других видов государственных органов. Тем более таких, которые смогут определять основы внутренней, внешней политики и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. То есть речь идет о перемещении центра тяжести власти от институтов президента и парламента в другое место, где не существует конституционных ограничений.
Предлагаемые контуры порядка формирования и функций Госсовета противоречат статье 10 (1-я глава), поскольку формирование его должностным лицом, стоящим над всеми ветвями власти, как и конституционная отсылка к закону об этом органе без определения пределов его полномочий, категорически не вписывается в установленный Конституцией принцип разделения властей. Из органа, призванного декларативно обеспечивать взаимодействие с регионами и особое представительство губернаторов в системе исполнительной власти, Госсовет теперь превращается в еще один президентский орган, в который, вероятно, войдут, помимо президента и премьера, руководители палат Федерального собрания и ключевые силовики, образуя своего рода «старшее правительство».
Таким образом, создание Госсовета противоречит основам конституционного строя России, что категорически запрещено статьей 16 Конституции.
Резюме
Таким образом, предлагаемые поправки к конституции РФ, а также процедура их обсуждения и принятия, вступают в противоречие и фактически приводят к пересмотру ряда положений глав 1, 2 и 9 конституции. В соответствии со статьей 16 конституции, никакие другие положения не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, а положения ее 1-й главы не могут быть пересмотрены иначе, чем в порядке, установленном настоящей конституцией.
Следовательно, в соответствии с частью 1 статьи 135 конституции такие поправки не могут рассматриваться Федеральным собранием и должны приниматься по иной, установленной конституцией процедуре.
Этот текст носит экспертно-аналитический характер