Суверенитет против общества: бывают ли «хорошие» законы об иностранных агентах

Массовые протесты в Грузии против законодательных инициатив, предусматривающих создание реестра «агентов иностранного влияния», стали важным международным событием. И хотя под давлением общественности законопроекты были отозваны из парламента, не исключено, что грузинские власти еще вернутся к этой инициативе.

Агентский норматив

Как и в случае с принятием российского «иноагентского» законодательства в 2012 году, грузинские законодатели ссылались на то, что их инициативы являются аналогом американского закона FARA, действующего в США с 1938 года, и не нарушают права и свободы граждан. Гражданское общество Грузии, напротив, увидело в скандальных инициативах опасность российского сценария развития «иноагентского» законодательства и практики его применения, которая за последние десять лет обернулась последовательной зачисткой публичного пространства от независимых гражданских инициатив.

Разница между российской и американской версией «иноагентского» законодательства, действительно, довольно большая как с точки зрения нормативных формулировок, так и с точки зрения правоприменения. Одним из ключевых отличий, пожалуй, является то, что FARA требует доказательств наличия действий потенциального иностранного агента по приказу, запросу или под руководством иностранного принципала и осуществления политической деятельности в его интересах, что, собственно, и образует сам факт агентской (посреднической, представительской) деятельности. Одного получения иностранного финансирования для того, чтобы быть признанным иностранным агентом, здесь недостаточно.

В свою очередь, ни одна из версий российского «иноагентского» законодательства, включая действующую, не требовала и не требует доказательств такой связи и даже самих действий в интересах иностранного принципала, по сути превращая статус иностранного агента в фикцию, которая, однако, имеет крайне ощутимые и вполне реальные негативные последствия для тех, кто попал в реестр, — от целого ряда ограничений деятельности и репутационных потерь до огромных административных штрафов и уголовного преследования в случае, например, неуказания статуса иностранного агента. 

Впрочем, на мой взгляд, сведение обсуждения законодательства об иностранных агентах к ставшему почти традиционным в России бинарному противопоставлению его российской и американской версий уводит от понимания самой сути этого квазиправового института и заставляет думать, что существует некое «хорошее» законодательство об иностранных агентах.

Дурные примеры

В течение последних десяти лет более 60 стран мира разработали законодательство, так или иначе ограничивающее деятельность некоммерческих организаций, 96 государств приняли меры для того, чтобы не дать НКО работать в полную силу. Идея введения специальной отчетности для финансируемых из-за рубежа НКО обсуждается даже в Евросоюзе. Основные аргументы разработчиков, как правило, сводятся к защите государственного суверенитета и национальных интересов, причем такая аргументация используется вне зависимости от степени развития демократических институтов в стране. Хотя тот же FARA с точки зрения своего правоприменения не идет ни в какое сравнение  с российским законодательством, он также отличается довольно расплывчатыми формулировками. Страховкой от злоупотреблений в случае с ним является независимая судебная система США и более развитые демократические традиции правоприменения, не приводящие, в частности, к тем преследованиям и стигматизации общественных организаций, какие можно наблюдать в России.

Тем не менее международный опыт свидетельствует о том, что предохранитель у «иноагентского» законодательства крайне ненадежный, и его применение на практике может представлять разную степень опасности для гражданского общества в зависимости от уровня развития демократии, политического, социального, культурного и исторического контекста.

Например, в 2022 году крупнейшие международные правозащитные организации призвали правительство Индии прекратить использовать местный закон об иностранных агентах (Foreign Contribution Regulation Act) для давления на гражданское общество. Поводом для этого послужило преследование индийскими властями некоммерческой организации «Центр по привлечению внимания к социальным проблемам» (Centre for Promotion of Social Concerns). Центр, в частности, обвиняли в том, что он предоставляет специальным докладчикам ООН и иностранным посольствам негативную информацию о ситуации с правами человека в Индии, тем самым нанося ущерб имиджу страны.

Китайская версия «иноагентского» законодательства обязывает некоммерческие организации получать разрешение от государства на осуществление своей деятельности и регистрироваться в органах безопасности, а также накладывает на них целый ряд существенных ограничений, по сути делающих невозможной их работу. Не менее репрессивные «иноагентские» законы были приняты в Уганде и Камбодже. Например, камбоджийское законодательство требует от всех ассоциаций и НКО быть «политически нейтральными» и позволяет правительству произвольно запрещать любой организации, если она «ставит под угрозу мир, стабильность и общественный порядок или наносит ущерб национальной безопасности, национальному единству, культуре и традициям камбоджийского общества». В Уганде законодательство запрещает НКО деятельность в любой части страны, если они не получили разрешение от районного комитета по мониторингу неправительственных организаций (DNMC) и местного правительства, а также не подписали меморандум о взаимопонимании (MoU) с представителями правительства. 

В Австралии с 2018 года действует закон о схеме прозрачности иностранного влияния (Foreign Influence Transparency Scheme Act), который также содержит довольно расплывчатые формулировки и под угрозой уголовного преследования с наказанием до пяти лет лишения свободы обязывает лицо, действующее в интересах иностранного принципала, пройти соответствующую регистрацию, в том числе вне зависимости о того, является ли такая деятельность оплачиваемой. Впрочем, данный закон содержит и весьма широкий перечень видов деятельности, не требующих регистрации, к которым относится оказание гуманитарной помощи, благотворительная и религиозная деятельность, юридическое представительство, творческая деятельность и др. 

В 2020 году Европейский суд постановил, что венгерский аналог закона об иностранных агентах (так называемый закон о прозрачности), возлагающий на некоммерческие организации, получающие в год больше установленной законом суммы иностранных пожертвований, обязанность зарегистрироваться в качестве «организаций, получающих финансирование из-за рубежа», и публично отчитываться обо всех пожертвованиях более €1400, неоправданно нарушает права личности и свободу собраний и противоречит Хартии Европейского Союза по правам человека.

Таким образом, на мой взгляд, «иноагентское» законодательство невозможно сформулировать с достаточной степенью определенности и избежать необоснованного возложения на иностранных агентов дополнительных обременительных обязанностей. Оно всегда будет нести в себе опасность политически мотивированного применения, подрыва доверия к независимым общественным институтам, так или иначе стигматизировать гражданских активистов в глазах общества при довольно сомнительной целесообразности. Вряд ли кто-то из нас всерьез полагает, что современным государствам сложно получить исчерпывающую информацию о деятельности и источниках финансирования тех же некоммерческих организаций, которые и так со всех сторон обложены отчетностью. Никакого специального «иноагентского» законодательства для этого не нужно.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора