Ноябрь 2016 года ознаменовался двумя важнейшими событиями в политической жизни Америки: выбором нового президента и обновлением Конгресса. После последних федеральных избирательных циклов традиционно подводятся итоги лоббистской деятельности за год. Анализ активности различных групп интересов важен для понимания и объяснения процесса принятия тех или иных политических решений на уровне исполнительной и законодательной властей.
Корни американского лоббизма
Термин «лобби» впервые встречается в текстах англиканской церкви в 1553 году как название площадок для прогулок священнослужителей, а позже этим термином стали обозначать узкий коридор для прогулок в парламенте. В целом, истоки политического лоббизма восходят к периоду активного развития и эволюции английского парламентаризма. Однако юридический статус лоббизма, как профессиональной деятельности был закреплен лишь в Соединенных Штатах Америки. Отцы-основатели считали, что человек жаден и эгоистичен по своей природе и поэтому искоренить коррупцию невозможно. В связи с этим Джеймс Мэдисон – один из архитекторов американской политической системы – был убежден в необходимости создания системы сдержек и противовесов, которая бы позволила обществу контролировать деятельность правительства. Изучив труды выдающихся европейских мыслителей, он разработал революционную на тот момент теорию фракций, которая легла в основу будущей Конституции.
Мэдисон предвидел, что фракция вступит в противоречие с общественным интересом, порождающим множество политических издержек, от которых невозможно избавиться в демократическом обществе. Исходя из этого, он поясняет, что единственным эффективным решением этой проблемы является уменьшение количества фракций и выработка необходимых механизмов контроля над их деятельностью. При этом фракция, составляющая меньшинство, не является проблемой, так как республиканская модель управления позволяет большинству путем простого голосования блокировать опасные для народа и страны решения. Согласно Мэдисону, угроза исходит от большинства, которое может использовать преимущества республиканского управления в ущерб интересам фракции меньшинства. В связи с этим было важно найти баланс в отношениях большинства и меньшинства.
Именно поэтому в Конституцию США были заложены основы, позволившие лоббизму стать частью американской политической культуры. Мэдисон полагал, что в республиканские принципы должны быть внесены нормы, способные предотвратить формирование общего интереса для фракции большинства. Но если этот интерес появляется, фракция меньшинства должна располагать средствами блокирования. Эти нормы были прописаны в Билле о правах», где четко обозначено, что граждане Америки имеют право создавать группы интересов для отстаивания своих прав на всех уровнях власти. Таким образом, Первая поправка к Конституции фактически закрепила нормы, о которых говорил Мэдисон. Благодаря этому политическая система США, основанная на концепции сдержек и противовесов, стала открытой для различных групп влияния.
На протяжении длительного исторического периода в Штатах шли активные общественно-политические дебаты о пользе и вреде лоббизма для молодой республики. Такие штаты, как Джорджия, Луизиана и Теннеси объявили лоббизм вне закона, что фактически означало нарушение Первой поправки. В то же время штаты Массачусетс, Нью-Джерси, Нью-Йорк и Калифорния решили не запрещать лоббизм, но при этом приняли законодательные механизмы его регулирования. Большинство штатов ориентировалось на массачусетскую модель, которая в итоге легла в основу принятия федерального закона о регулировании лоббистской деятельности в 1946 году. Этот закон впервые ввел в оборот такое понятие, как «охваченное должностное лицо». Основным критерием, определяющим список данных лиц, является возможность того или иного лоббиста принимать решения, а также оказывать целенаправленное давление с целью их последующего принятия. К категории «охваченных должностных лиц» относились: президент и вице-президент США, а также все члены администрации Белого дома. Примечательно, что сенаторы также попали в эту группу, в то время как члены палаты представителей были наделены статусом «законодательных агентов».
Конечно, этот федеральный закон имел множество недостатков, которые позволяли лоббистам обходить юридические барьеры. В дальнейшем разные администрации вносили поправки и инициировали новые резолюции и законопроекты: закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года при Клинтоне и закон о честном лидерстве и открытом правительстве 2007 года при Буше-младшем. Новый порядок ужесточил контроль над лоббистами из класса высокопоставленных чиновников и ввел ограничение для сенаторов на осуществление лоббистской деятельности. Для таких важных фигур, как госсекретарь или министр обороны, был установлен пожизненный запрет на лоббистскую деятельность в той сфере, которую они курировали в ходе работы в правительстве. В то же время сенаторы, которые покинули Конгресс, могли заниматься лоббистской практикой лишь по истечении двух лет с момента своей отставки. Однако все эти ограничения не смогли снизить активность и влияние специальных групп интересов на политические процессы.
В целом главными предпосылками столь стремительного развития политического лоббизма являются: независимость конгрессмена от президента и отсутствие жесткой партийной дисциплины. Каждый конгрессмен независим от президента в силу того, что между Конгрессом и правительством США не существует узаконенных связей, которые могли бы заставить конгрессмена изменить свою позицию, если она не соответствует позиции самого президента и его администрации. Исходя из этого, голосование в Конгрессе определяет не партийная принадлежность, а интересы конкретного законодателя: конгрессмен представляет прежде всего свой штат, округ и интересы тех лиц или организаций, с которыми существует договоренность.
Непобедимые лоббисты
Статистика последних пятидесяти лет показывает, что при республиканских администрациях наиболее серьезное влияние оказывают военно-промышленные, разведывательные, нефтяные и медицинские группы интересов, в то время как при демократах наблюдается активизация финансового, технологического и этнического лобби. Президент Обама пришел в Белый дом как президент-антилоббист, стремящийся ограничить влияние групп интересов на американскую политику. Многие аналитики отмечают, что Обаме удалось достичь успеха в решении столь важной задачи. В действительности же администрация Обамы была подвержена влиянию лоббистов не меньше, чем команда его предшественника Буша-младшего.
Так, Обама назначил руководителем своей администрации Джона Подесту – основателя крупной лоббистской фирмы Podesta Group, которой на данный момент руководит его брат Тони. Жесткая позиция демократической администрации по вопросу строительства канадско-американского нефтепровода Keystone исходила вовсе не из соображений экологии, а из того, что финансовые лоббисты не были заинтересованы в усилении нефтяных групп.
Технологическое лобби, представленное в первую очередь корпорациями Apple, Microsoft, Google и Facebook, за последние восемь лет вложили в демократов более $100 млн, чтобы «ослы» могли выдержать нарастающий натиск «слонов». Представители нефтяного сектора взяли реванш во время промежуточных выборов в Конгресс. По данным Центра ответственной политики, корпорация Chevron за период с 2014 по 2016 год вложила в избирательные кампании республиканских кандидатов $32 млн, а Exxon Mobil - $47 млн.
Во многом благодаря финансовой помощи ВПК и нефтяного лобби республиканцам удалось без особых проблем взять большинство в обеих палатах Конгресса. Рекордные вложения в партию должны принести свои плоды уже в первый срок правления Трампа. Примечательно, что он, как и Обама, выступал против любых лоббистских элементов. Однако в своей программе первых ста дней республиканец выделил три важнейших приоритета: выход из Транстихоокеанского партнерства (интерес промышленного лобби), запуск проектов по экспорту сланцевой нефти (интерес нефтяного лобби) и отмена раннее выдвинутых инициатив о контроле продажи оружия (оружейное лобби – Национальная стрелковая ассоциация).
В контексте лоббистских баталий нельзя обойти стороной традиционное противостояние корпораций Boeing и Lockheed Martin. Boeing, будучи клиентом Podesta Group, пользовался помощью Белого дома и руководства Демократической партии в Конгрессе. Более того, корпорация получила поддержку в Госдепартаменте в лице своего давнего лоббиста Джона Керри. За последние три года Boeing и ее дочерние фирмы выделили на избирательные кампании демократов $50 млн, а ежемесячные выплаты в фонд Хиллари Клинтон составили $160 000.
Успехи Boeing также связаны с тем, что впервые за последние двадцать лет Lockheed Martin снизила свои расходы на лоббистов. Так, за 2013-2014 гг. компания выделила республиканцам $30 млн, в то время как на избирательные кампании 2015-2016 гг. были направлены рекордно низкие $18 млн. Однако Lockheed Martin по-прежнему удерживает крупнейший кокус в Конгрессе, куда входит 380 членов Палаты представителей и 69 сенаторов. Более того, оба партийных лидера верхней палаты – республиканец Митч Макконнелл и демократ Чарльз Шумер – являются давними лоббистами интересов этой корпорации. Вероятно, что при новой республиканской администрации Lockheed Martin, как отдельный лобби-субъект и влиятельный элемент военно-промышленных групп влияния, вновь активизируется.
Необходимо подчеркнуть, что влияние различных этнических групп на американскую политику имеет длительную и богатую историю. В таких крупных городах, как Нью-Йорк, Бостон, Лос-Анджелес, Майами и Чикаго, политический ландшафт формировался под влиянием фактора компактного проживания иммигрантов, которые активно переселялись в США. Со временем этнолоббистские организации стали важным фактором в процессе принятия внешнеполитических решений на разных уровнях власти. Сам президент Барак Обама, будучи сенатором от Иллинойса, продвигал интересы польского, саудовского и армянского лобби. После длительного и последовательного давления польского лобби во главе с влиятельными конгрессменами Дэном Липински, Джоном Маккейном и Робертом Коркером администрация Обамы все же приняла решение о развертывании базы ПРО в Польше и увеличении численности контингента НАТО в Восточной Европе и Прибалтике. Члены группы по польским делам в Конгрессе также ратовали за принятие санкций против России и одобрение резолюций об оказании финансовой и военно-технической помощи Украине.
Между тем наблюдался заметный спад двух наиболее влиятельных, по мнению Збигнева Бжезинского, этнолоббистских групп в Вашингтоне – израильской и армянской. Американо-Израильский комитет по общественным делам (АИКОД) не сумел блокировать ратификацию иранской сделки в Конгрессе, которая нанесла значительный ущерб отношениям Вашингтона и Иерусалима. Более того, администрация Обамы впервые за последние сорок лет сократила отдельные статьи расходов внешних ассигнований для Израиля. В свою очередь, армянское лобби так и не сумело провести законопроект о признании геноцида армян 1915-1923 в годах в Османской Турции через Конгресс. Однако были и некоторые успехи. Так, члены группы по армянским делам - сенаторы Роберт Менендез и Барбара Боксер - заблокировали назначение проазербайджанского дипломата Метью Брайзы на должность посла США в Баку. Кроме того, армянским лоббистам удалось убедить Конгресс сохранить безвозмездную финансовую помощь Нагорно-Карабахской Республике, независимость которой официально не признана Америкой.
Эр-Рияд искал пути в Вашингтон через ведущие неправительственные организации и мозговые центры, задействованные в процессе выработки внешнеполитической стратегии. В докладе для бывшего министра обороны Чака Хейгела отмечается, что Атлантический совет - мозговой центр, который консультирует конгрессменов по внешнеполитическим вопросам, - получил в 2014 году пожертвование от Саудовской Аравии в размере $8 млн. Королевский фонд через Атлантический совет активно сотрудничает с высокопоставленными чиновниками Белого дома и наиболее влиятельными конгрессменами.
О серьезном факторе просаудовского лобби говорит и тот факт, что демократическая администрация ни разу не критиковала Эр-Рияд за нарушение прав человека в стране. Политики США быстро отреагировали на видео с обезглавливанием двух американских журналистов боевиками «Исламского государства», но никак не высказывались о том, что за прошлый год в Саудовской Аравии за две недели были казнены двадцать два человека, восемь из которых обезглавлены за такое преступление, как колдовство. Кроме того, финансовую помощь в виде крупных грантов от саудовских фондов получают многие влиятельные мозговые центры, играющие активную роль в формировании политической повестки в Белом доме.
Многие американские эксперты отмечают, что поддержка США сирийской оппозиции осуществляется не из национальных интересов, а под влиянием высокоорганизованной группы давления. Основная цель саудовского лобби – сохранить военное присутствие Соединенных Штатов в регионе как гаранта собственной безопасности. Это необходимо для решения главной задачи – формирования крупного геополитического альянса против Ирана в борьбе за политико-идеологическое превосходство на Ближнем Востоке. Сегодняшняя политическая конфигурация четко демонстрирует, что решить эту проблему без американских гарантий невозможно.
Подводя краткие итоги лоббизма при администрации Барака Обамы, можно сделать несколько ключевых выводов. Во-первых, мнение о том, что демократы, в отличие от республиканцев, меньше подвержены влиянию специальных групп интересов, ошибочно. Во время своего президентства Обама, выдвигая различные внутри- и внешнеполитические инициативы, принимал в расчет интересы влиятельных лоббистских групп. Во-вторых, правление демократической администрации в очередной раз доказало, что по мере своего развития лоббизм становится отдельным самостоятельным институтом, обладающим существенными структурными, экономическими, политическими, организационными и профессиональными характеристиками, и его влияние будет только расти вне зависимости от того, кто возглавляет администрацию и имеет большинство в Конгрессе.