Почему Кремль впустую тратит деньги на разработку критериев оценки губернаторов
Управление делами президента подписало 30 контрактов на проведение научно-исследовательских работ по направлению: «разработка критериев, методики и механизмов оценки профессиональных компетенций лиц, занимающих руководящие должности в органах власти субъектов Российской Федерации».
Судя по всему, оценивать предстоит в первую очередь губернаторов и спикеров заксобраний.
Такое задание выглядит анахронизмом – ведь губернаторов, кажется, снова выбирают прямым голосованием. Это значит, что их профессиональные компетенции и прочие качества должны оценивать избиратели, а они делают это по старинке, обходясь без научных методов и формальных критериев. Еще загадочнее стремление заодно оценить и работу спикеров региональных парламентов – во всем мире это делают депутаты, и тоже без специальных методик.
Оценка работы губернаторов была действительно необходима в пору расцвета «вертикали власти», когда руководство регионов назначалось из Москвы. Можно лишь гадать, почему соответствующее исследование заказано только сейчас – то ли по инерции, то ли потому, что выборы считаются декорацией, и серьезным людям, которые по-прежнему собираются контролировать кадровый состав губернаторского корпуса, нужны для этого хоть какие-то ориентиры.
Здесь стоит вспомнить короткую, но яркую историю разработки критериев оценки работы российских губернаторов. Работа закипела сразу после политической реформы 2004 года, отменившей прямые выборы. Начали с 30 официально утвержденных показателей, но их набор рос как на дрожжах и на своем пике насчитывал 260 основных и 200 вспомогательных критериев. В прошлом году решили, что можно ограничиться двенадцатью индикаторами. Среди прочего планировалось учитывать активность малого бизнеса, объемы строительства жилья, долю выпускников школ, не сдавших ЕГЭ, и зачем-то оценку работы губернатора населением. Впрочем, эти рамки оказались слишком тесными – идут разговоры о включении в список критериев оценки «модернизационного рейтинга» регионов, а также индекса межэтнических и межконфессиональных отношений.
Двенадцать критериев – это, конечно, не 460, но и они едва ли могут служить ясным руководством к действию для губернаторов. Трудно представить себе, что последним удастся в равной степени преуспеть по всем двенадцати направлениям, а если так, то как соизмерить отдельные критерии друг с другом? Кто и как рассчитает их вес, чтобы понять, заслуживает глава региона поощрения или порицания?
Что если модернизационный индекс вырос на сто новых патентов, но межэтнические отношения при этом ухудшились на два погрома?
Экономисты давно осознали бесплодность составления детальных контрактов в условиях множественности целей, а специалисты в области государственного управления предостерегают против того, чтобы ставить чиновнику несколько задач – это размывает «миссию» и пагубно сказывается на результатах. Россия не стала исключением, и вместо десятков и сотен критериев при оценке деятельности губернатора и, в частности, при решении вопроса о его переназначении на новый срок на практике использовался лишь один – доля голосов, поданных в регионе за «партию власти» и ее кандидатов. Анализ 140 назначений губернаторов в 2005-2010 годах свидетельствует о том, что результаты голосования за «Единую Россию» с высокой вероятностью предсказывали сохранение губернаторами своей должности, тогда как темпы роста региональной экономики, динамика занятости, эффективность бюджетной сферы и пр. оказывались при этом статистически незначимыми.
При выполнении размещенных администрацией президента заказов предполагается проанализировать зарубежный опыт. Оценка работы государственных органов и служб с большим или меньшим успехом осуществляется во всем мире, но едва ли не единственным примером такой системы, официально учрежденной на государственном уровне применительно к избираемым органам власти является введенная в Англии в 2002 г. система рейтингов местного самоуправления. Рейтинги агрегируют несколько показателей, измеряющих в числе прочего качество образования, социальной защиты и окружающей среды. Они безусловно дают избирателям определенную информацию к размышлению, особенно в тех случаях, когда местные выборы недостаточно конкурентны. Однако в целом по стране новшество не отразилось на эффективности работы местных органов власти и оказалось в этом смысле бесполезным.
Куда эффективнее действовала система оценки работы глав регионов и муниципалитетов в Китае, где главным и едва ли не единственным показателем до недавнего времени были темпы роста региональной экономики.
Поощрения и продвижения в партийно-государственной иерархии заслуживали руководители, которым удавалось опередить соперников в экономической гонке.
Исследователи китайской экономики единодушны в том, что эта система ясных и мощных стимулов стала одним из главных моторов китайского экономического чуда, позволившего стране на протяжении почти четверти века расти со среднегодовыми темпами, близкими к 10%. Вместе с тем эта система начинает себя изживать по мере того, как страна выходит из бедности и китайское общество все больше ценит чистоту окружающей среды, современные социальные услуги, качество жизни и другие не сводящиеся к экономическому росту блага. Попытки отразить эти новые реалии в системе оценки регионального руководства оказываются, как и следовало ожидать, безуспешными, и в Китае поговаривают о том, что местное руководство неплохо бы, пожалуй, и выбирать ...
Дефицит демократии часто пытаются компенсировать опросами общественного мнения – именно так, надо думать, собираются рассчитывать оценку работы российских губернаторов населением, входящую в число утвержденных двенадцати критериев. Можно, конечно, просто дождаться выборов, но если так, то зачем вообще нужны официальные системы оценки? Одна из главных функций выборов – агрегирование мнений избирателей относительно работы политиков и чиновников.
Выборы сродни рыночным ценам, которые автоматически агрегируют данные о спросе и предложении, рассредоточенные среди миллионов потребителей.
Если рыночные механизмы отключены, то цены должны назначать государственные органы, в том числе, вероятно, исходя из данных опросов (в свое время белорусские газеты сообщали валютный курс черного рынка под заголовком «согласно опросам общественного мнения ...»).
В свое время важной задачей советских экономистов была разработка «целевой функции общественного благосостояния», которую, как ожидалось, должен был максимизировать Госплан. Аргументами этой функции должны были быть объемы потребления различных благ и услуг, состояние социальной сферы и окружающей среды, медицина, образование и т д. Хотя Госплан, конечно, ничего на самом деле не максимизировал и действововал старым добрым способом «от достигнутого», многие ученые относились к этой задаче с полной серьезностью. Некоторые, однако, уже тогда над ней открыто потешались. Новосибирский экономист Виктор Богачев говорил, что дебаты о целевой функции общественного благосостояния напоминали ему споры схоластов о том, сколько чертей помещается на кончике иглы. Со временем старинная проблема сама собой утратила актуальность; то же самое, предрекал Богачев, рано или поздно произойдет с вашей целевой функцией. И как в воду глядел. Есть основания полагать, что та же участь в свой черед ожидает и официальные оценки работы губернаторов.