На прошлой неделе Кремль в очередной раз обратил внимание на проблему растущих региональных долгов. В результате роста расходов на зарплаты бюджетников, прежде всего для исполнения майских указов президента (326 млрд рублей в прошлом году), замедления сбора налогов (из-за торможения экономики и некоторых новаций в налогообложении прибыли), а также снижения трансфертов из федерального бюджета регионы стали наращивать заимствования в банках и на облигационном рынке. Даже Москва, три года не занимавшая, была вынуждена снова выйти на рынок — для финансирования капитальных расходов. По оценкам S&P, основанным на данных Минфина, российские регионы и муниципалитеты задолжали только банкам около 820 млрд рублей (из них около 750 млрд предоставлены Сбербанком и ВТБ).
Опубликованные в минувший вторник поручения президента, данные по итогам совещания с полпредами, показывают, как центр собирается решать долговую проблему регионов. Правительству до 1 августа нужно придумать, как снизить процентные ставки по кредитам и представить предложения о полной или частичной замене рыночных кредитов, взятых регионами, бюджетными. Во избежание роста долгов в будущем предполагается установить максимальную планку по уровню долгов и продлить срок возврата кредитов, которые субъекты получили из федерального бюджета до 1 января 2014 года.
В теории все это выглядит как забота о стабильности региональных бюджетов и вызывает надежду на предстоящую раздачу слонов из федеральной казны.
Реальность, скорее всего, будет значительно менее радужной. Внесенные Минфином поправки к бюджету предусматривают рост бюджетных кредитов всего на 100 млрд рублей до 180 млрд, при том что только предстоящие погашения составляют 430 млрд рублей. Долги растут не сами по себе, равно как и уровень долга сам по себе не показывает наличие проблемы, проблему создают короткий срок долга, высокий уровень предстоящих погашений и высокие процентные ставки.
Ослабевший рубль дал возможность правительству увеличить выдачу бюджетных кредитов (в последнее время предлагавшихся по ставкам в ¼ от ставки рефинансирования ЦБ) — мечты любого губернатора. Хотя кредиты и трансферты в последние годы стали преимущественно целевыми, регионам разрешили оставить у себя неиспользованные межбюджетные трансферты, если по ним есть принятые, но неисполненные обязательства. Однако во время прошлого бюджетного кризиса в 2008-2010 гг. основными бенефициарами федеральной помощи были либо самые слабые регионы (не выходившие на публичный долговой рынок), либо регионы, готовившиеся к масштабным спортивным событиям (Краснодарский край и Татарстан). Регионы со средним кредитным качеством, способные занять на рынке пусть и по высоким ставкам, получали существенно меньше бюджетных кредитов относительно своих расходов. Их долговая нагрузка продолжала расти, пусть и медленнее. Скорее всего, и сейчас политические факторы и лоббистские возможности окажутся важнее остроты долговой ситуации в конкретном регионе. Ослабевшим силачам помогут в последнюю очередь.
Ограничения на уровень долга и расходы на его обслуживание уже присутствуют в Бюджетном кодексе. За последние годы контроль над действиями региональных властей усилился многократно – и если в таких условиях долг растет, то причина — в несбалансированности доходов и нефинансируемых мандатах, «спущенных» от федеральных властей. Проще говоря, центр возлагает на регионы обязательства, на исполнение которых нет средств. Кстати, именно из-за большого числа таких мандатов в 2005 году пришлось проводить болезненную и политически рискованную монетизацию льгот.
С другой стороны, нынешняя налоговая политика направлена, скорее, против регионов, у которых к тому же нет больших стимулов развивать собственную доходную базу.
Стратегические инвестиции и многочисленные «дорожные карты» принесли результат только там, где и раньше власти активно занимались развитием. Более того, опережающий рост долга нередко является необходимым для создания точек роста, создания инфраструктуры — и новые ограничения свяжут руки не самым пассивным, а самым активным и инновационным губернаторам и мэрам.
Усиление проблем региональных бюджетов совпало с ростом процентных ставок на рынке банковских и облигационных кредитов и сужением инвестиционного спроса на региональные облигации. Первое размещение регионального долга в этом году состоится 20 мая — на рынок выходит Красноярский край с 10-миллиардным займом, индикативная ставка по которому начинается от 12,1% годовых — на 4 процентных пункта выше, чем в сентябре прошлого года, до снижения рейтингов и России, и самого края.
Можно ожидать выхода еще нескольких крупных регионов на рынок по ставкам, которые еще год назад считались бы ростовщическими.
С одной стороны, это показывает, насколько срочно нужны финансовые ресурсы, с другой — что на быструю федеральную помощь крупные регионы не слишком активно рассчитывают. И рост доходности — индикатор ухудшения не только ситуации на рынке, но и положения регионов.
Реальные меры по улучшению региональных финансов известны давно: изменения в налоговой системе (в том числе и рост непопулярного налога на недвижимость), стимулы для роста налоговой базы, расширение свободы. Точечные госгарантии — также полезный инструмент, но повышение срочности заимствований и снижение ставок рыночными методами едва ли не более эффективно. А вот очередной раунд ограничений, не подкрепленный прозрачным и справедливым механизмом дополнительных кредитов и трансфертов, директивы госбанкам по ставкам и прочие достижения административной мудрости скорее усугубят сложившиеся перекосы.