Революция сверху: как Мексика открывает нефтегазовый сектор для частных компаний

Благодаря смелым реформам нефтяной отрасли нового президента Энрике Пенья Ньето Мексика стоит на пороге самой значительной экономической трансформации за последние сто лет, несмотря на продолжающуюся войну наркомафии и тяжелое положение с эмиграцией.

Для Мексики это был еще один год страшных газетных заголовков. На страну обрушились три урагана, которые вызвали мощнейшие наводнения, погубили сотни людей и принесли миллиарды ущерба. Война наркомафии продолжается: с 2006 года из-за соперничества картелей за прибыль $10 млрд наличными за год погибло более 60 000 человек. США по-прежнему ежегодно депортируют более 200 000 нелегальных иммигрантов, приехавших из Мексики. И после восстановления, последовавшего за обвалом 2008 года, ежегодный экономический рост в Мексике снизился до уровня менее 1,5%, несмотря на переманивание производств из Китая.

И все же Мексике есть на что надеяться. За всеми трудностями на горизонте маячит радикальная трансформация национальной экономики. Судя по всему, к концу этого года конгресс по инициативе нового президента Энрике Пенья Ньето примет поправку к конституции, которая откроет нефтегазовый сектор для частных инвестиций. Уже через год такие компании, как ExxonMobil, PetroChina и Norway’s Statoil, могут располагать готовыми контрактами на разработку нетронутых мексиканских залежей нефти и газа.

Народное достояние

«Возможность ускорить экономику — внутри страны, она заложена в решениях, которые мы принимаем как нация», — сказал Пенья Ньето в одной из недавних речей.

Генеральный директор государственной нефтяной компании Pemex (Petroeos Mexicanos) Эмилио Лосойя согласен с лидером. «Мы совершенно уверены, что в самом скором времени энергетический законопроект будет одобрен, — заявляет он. — Это не просто воплощение мечты, это то, что давно следовало сделать».

Какое значение могут иметь нефтяные реформы Пенья Ньето для мексиканской экономики? Они будут более значимы, чем сланцевая революция в США, считает директор мексиканского института в центре Вудро Вильсона Дункан Вуд: «Это будет самое значительное изменение в мексиканской экономической политике за последние 100 лет».

Несмотря на огромные запасы, нефтяная индустрия Мексики известна как одна из самых закрытых в мире. Мексиканская конституция не позволяет никому, кроме государственной компании Pemex, иметь даже барреля нефти. Если вы мексиканский фермер и на вашем участке земли найдена нефть, вы не получите ни капли черного золота — оно является достоянием народа и государства. В Мексике нет ни частных компаний, разрабатывающих месторождения, ни контрактов на компенсационных условиях или совместных предприятий с международными нефтяными компаниями. Это принципиально отличает ее от США, где право частной собственности на полезные ископаемые само собой разумеется.

Если не провести реформу, то большая часть из 30 млрд баррелей нефти и 14 трлн кубометров газа (примерно столько же, сколько в Бразилии), которыми владеет Мексика, просто останется в земле. Несмотря на то что Pemex — одна из крупнейших нефтяных компаний в мире, она не обладает достаточным опытом для разведки и разработки перспективных глубоководных месторождений Мексиканского залива или в коварных слоях сланцев, граничащих с техасскими месторождениями Eagle Ford, которые бурно разрабатываются в последние годы. Более того, у Pemex практически нет надежды приобрести или арендовать такие технологии при существующем положении вещей, которое позволяет компании заключать только договоры на технические обслуживание.

Крупные нефтяные компании типа ExxonMobil или Chevron не станут даже рассматривать возможность взять на себя огромные риски разработки сложных месторождений без гарантированной доли в тех залежах нефти или газа, которые будут найдены. А поскольку Мексика полагается на доходы Pemex, которые на треть наполняют федеральный бюджет, компании хронически не хватает капитала на то, чтобы справиться с подобными проектами самостоятельно.

Неудивительно, что Лосойя относится к переменам с большим энтузиазмом. «В Мексике начнется невиданная доселе индустриализация, — сказал он недавно. — В конце концов у нас такая же геология, как в США».

Нефть и политика

В 1938 году президент Ласаро Карденас национализировал нефтегазовый сектор и вернул нефть народу после эпохи, на ней необузданно наживались американские нефтяные компании. Ресурсный национализм служил на благо Мексики на протяжении последних 75 лет, и особенно в 1980-х и 1990-х годах, когда Pemex разрабатывала супергигантское месторождение Кантарел в Мексиканском заливе.

Открытое рыбаком Рудесиндо Кантарелом, который заметил пузырьки нефти на поверхности залива в 1972 году, это месторождение было одним из крупнейших в мире: на пике производительности в 2003 году оно давало до 2,2 млн баррелей в день.

На этот год пришелся и пик общемексиканской нефтедобычи, которая составляла тогда 3,4 млн баррелей в день. С тех пор месторождение Кантарел испустило дух. Это было, вероятно, самое резкое истощение гигантского нефтяного месторождения в истории: его производительность опустилась до 450 000 баррелей в день. Pemex пыталась найти ему замену, но все новые разработки оказывались менее масштабными, более сложными и дорогими. Общая добыча Pemex упала до 2,5 млн баррелей в день.

Из-за этого снизились доходы правительства, остро нуждающегося в деньгах. В 2005 году доходы от нефти и газа составляли 41% доходной части бюджета. В прошлом году эта доля упала примерно до 30%, когда Pemex отдала правительству $69 млрд из своей выручки $127 млрд. Питая ненасытную бюрократическую машину государства, Pemex отчаянно нуждается в капитале для реинвестирования и роста. Ее баланс отягощен $52 млрд долгосрочного долга за вычетом наличности (для сравнения, у ExxonMobil и Chevron нулевая чистая задолженность). Лосойя хотел поднять капитальные вложения на 50%, до $37 млрд в год, но это привело бы к снижению доходов правительства (в краткосрочной перспективе) и потребовало бы урезания бюджета или новых налогов.

Целое поколение политиков признавало необходимость изменений. Президенты Карлос Салинас, Висенте Фокс и Фелипе Кальдерон выражали желание открыть Pemex, но никогда не заходили далеко в своих намерениях. Кальдерону удалось провести через парламент закон о «комплексных контрактах на обслуживание», по которому Pemex получала возможность привлекать иностранные нефтесервисные компании вроде Halliburton для оказания услуг, связанных с бурением. Но этого явно недостаточно.

«Мексиканцы начали понимать, что столкнулись с проблемой, — говорит Вуд. — Поэтому вскоре встал вопрос: куда двигаться дальше?»

Карьера президента

Завоевание президентского кресла было частью тщательно спланированной карьеры Энрике Пенья Ньето. Старший из четырех детей инженера-электрика и учительницы из пригорода Мехико, Пенья Ньето был плохим учеником: он сидел на последней парте и играл с другом в шахматы, прикрываясь учебником, чтобы обмануть учителей.

Получив юридическое образование, степень MBA и имея в активе приятную внешность, он начал свою карьеру в политике в команде своего дяди Артуро Монтьеля — губернатора крупнейшего в стране густонаселенного штата Мехико, в котором сосредоточено 13,5% населения страны и годовой объем экономики которого составляет $100 млрд. Пенья Ньето стал губернатором в 2005 году и использовал любую возможность, чтобы выступить перед камерами и показать свои достижения.

Бурная личная жизнь едва не привела его к краху. Сначала его положение пошатнулось, когда всплыла информация о внебрачном ребенке. Затем в 2007 году от приступа, вызванного сердечной аритмией, внезапно скончалась его жена. В 2010-м он женился на звезде телесериалов Анхелике Ривере, и фотографии с этой свадьбы были на обложках всех мексиканских таблоидов.

Но на посту губернатора Пенья Ньето показал себя прагматиком, который умеет создавать альянсы и реализовывать инфраструктурные проекты, находящие одобрение у населения. Он стал главной надеждой Институционно-революционной партии (ИРП), которая правила в Мексике семь десятилетий подряд, пока не была смещена в 2000 году. Но после того как двум президентам от Партии национального действия (ПНД), придерживающейся более правой идеологии, не удалось поднять страну, рассерженные и обессиленные избиратели были готовы дать ИРП новый шанс. Пенья Ньето баллотировался в президенты с обещаниями покончить с войнами наркомафии и оживить экономику. Он выиграл выборы в 2012-м с небольшим преимуществом, набрав всего 38% голосов избирателей.

Радикальные меры

Всего через несколько дней после вступления в должность Пенья Ньето проявил свой прагматизм, собрав лидеров ИРП, ПНД, левой Партии демократической революции (ПДР) и Зеленой экологической партии, чтобы заключить «Пакт за Мексику» — политическое соглашение, закрепляющее проект реформ. Конгресс энергично принялся за проведение реформ: помимо прочего была изменена государственная школьная система, повышена конкуренция в телекоммуникационном секторе и улучшен сбор налогов.

Некоторые предложения, например налог со сладких напитков, встретили сопротивление. Учителя организовали масштабные уличные протесты против реформ в образовании, руководитель их профсоюза Эльба Эстер Гордильо оказалась в тюрьме по обвинению в коррупции. Но при всем том лидерство Пенья Ньето, стремящегося к достижению консенсуса, может служить образцом для подражания вашингтонским политикам. «Мы вступили на путь реформ, — говорит Лосойя, который входил в президентскую команду реформаторов, — и за последние десять месяцев провели больше реформ, чем за очень много предшествующих лет, взятых вместе».

И все же, несмотря на жажду перемен, мексиканское общество очень озабочено возможной приватизацией, и легко понять почему. Отказ от государственного регулирования телекоммуникационной отрасли привел к росту Telmex, на которой сделал свое состояние Карлос Слим Элу, самый богатый человек в мире. Того, кто разбогател на приватизации монополии, проклинают в стране, где много миллионов людей до сих пор живут в нищете.

60% населения выступает против того, чтобы позволить иностранным компаниям инвестировать в Pemex, говорит директор социологической службы Buendia & Laredo из Мехико Даниэль Янес. «Если они вынесут этот вопрос на всеобщее голосование, они проиграют», — отзывается он о планах Пенья Ньето.

Простые поправки

Неудивительно, что, представляя нефтяные реформы, Пенья Ньето в своей речи призвал дух Карденаса и по-новому оценил его наследие. Хотя Карденаса превозносят как президента, который изменил конституцию, чтобы национализировать мексиканскую нефтяную индустрию, в свои последние дни у власти в 1940 году он скорректировал законы так, чтобы позволить Pemex заключать контракты, предусматривающие долевое распределение добычи и прибыли, с частными компаниями, принадлежащими мексиканцам. Преемник Карденаса, Мануэль Авила Камачо, пошел еще дальше и принял дополнительный закон, позволяющий Pemex вступать в партнерские отношения с нефтяными компаниями, принадлежащими зарубежным собственникам, если Pemex владеет контрольным пакетом в совместном предприятии.

Теперь уже мало кто помнит, что это разумное положение о разделе добычи просуществовало до 1959 года, когда президент Адольфо Лопес Матеос вновь изменил законы. Лопес Матеос ликвидировал возможность повышения выручки для частных партнеров Pemex и лишил их стимулов брать на себя риски, потребовав, чтобы Pemex платил им не «натурой» — установленной долей добываемой нефти, — а наличными.

Таким образом, Пенья Ньето предлагает отменить ограничения, установленные для Pemex Лопесом Матеосом, и привести мексиканские нефтяные законы «обратно к их должному виду», не провоцируя при этом негативную реакцию населения. В предлагаемых им поправках говорится, что вся нефть и газ в месторождениях принадлежат государству и Мексика не собирается предоставлять «концессии», которые даруют какие-либо права собственности. Он также предлагает, чтобы мексиканский парламент установил правила разработки этих ресурсов.

Эти изменения разработаны так, чтобы они были максимально простыми и собрали в парламенте две трети голосов, необходимых для внесения поправок в конституцию. «В сущности, все, что просит Пенья Ньето, — это чистый лист на уровне конституции, на которой политики затем напишут подробные правила», — говорит Хосе Валера, адвокат юридической компании Mayer Brown в Хьюстоне. Для принятия так называемого производного законодательства требуется простое большинство, и здесь уже будут содержаться все детали реформ в мексиканском нефтегазовом секторе.

В результате нефтегазовый сектор будет далеко не столь либеральным, как в США, где владельцы недвижимости имеют права на полезные ископаемые, находящиеся на их земле. Но Мексика двинется по тому же пути, что Бразилия и Норвегия, где есть крупные государственные нефтяные компании — Petrobras и Statoil — и в то же время привлекается иностранный капитал для разведки и разработки месторождений.

Чтобы запустить реформу, Пенья Ньето придется договариваться с другими политическими группами Мексики. Основная левая партия, ПДР, выступает за то, чтобы разрешить Pemex оставлять себе больше выручки, но не допустить иностранного вмешательства.

«Энергетическая реформа представляет для Мексики серьезную опасность, — объявил недавно левый активист Андрес Мануэль Лопес Обрадор. — Народ не знает, что они собираются забрать энергетический сектор, а это значит смертельно обескровить Мексику и оставить нас с пустыми руками». Он разжег уличные протесты против нефтяной реформы. И все же партии ИРП и ПНД вместе с некоторыми союзниками из ПДР, вероятно, смогут провести нужные поправки. «ИРП ищет более широкого консенсуса, Пенья Ньето ищет более широкого консенсуса, но, когда им нужно будет это сделать, они сделают», — говорит главный специалист по мексиканской экономике в J. P. Morgan Габриэль Лосано.

Большой куш

Крупные нефтяные компании имеют свой интерес, и можно понять, почему в BP, ExxonMobil, Chevron и Statoil отказываются комментировать мексиканскую реформу. «Любые слова одобрения, которые международная нефтяная компания может сказать по поводу нефтяных реформ, будут использованы оппозицией, чтобы подорвать эти реформы», — говорит источник в одной из компаний. Есть и потенциальная загвоздка: даже после принятия реформ в мексиканской конституции сохранится положение, согласно которому собственником залежей нефти и газа может быть только государство. Поэтому встанет вопрос, каким образом частные нефтяные компании смогут заключать с правительством контракты, основанные на оценке рисков, чтобы они могли отражать эти самые углеводороды в своем балансе как запасы.

Это важный вопрос, ведь если нефтяные компании не смогут подтвердить право на будущую стоимость этих баррелей, они не могут использовать их как обеспечение для привлечения наличных средств, которые необходимы, чтобы добыть эти баррели и вывести их на рынок. «Вопрос в том, можно ли найти такое решение, при котором нефтяные гиганты не будут владеть нефтью, то есть не будут нарушать мексиканскую конституцию и при этом смогут пользоваться преимущественным правом на использование ее запасов? — поясняет Нил Браун, который занимал высокий пост в сфере международной энергетической политики в правительстве республиканцев. — ExxonMobil и Chevron не смогут владеть реальной нефтью, но им необходимо преимущественное право на то, чтобы ей распоряжаться и ее продавать».

Администрация Пенья Ньето обсуждала эти проблемы с нефтяными компаниями и с Комиссией по ценным бумагам и биржевым операциям США: мексиканская сторона предложила позволить международным компаниям прописывать свои экономические интересы в договорах с распределением рисков таким образом, чтобы они могли отражать в отчетности запасы нефти по правилам SEC, несмотря на то что формально нефть будет полностью принадлежать государству. Нефтяным компаниям неважно, кто собственник сыря, если юристы, регуляторы и бухгалтеры позволяют отражать его в отчетности как актив.

Так что же будет с Pemex? Хотя топ-менеджмент компании, включая 39-летнего генерального директора Лосойю, глубоко вовлечен в процесс избавления от оков, даже они не рассчитывают на то, что Pemex останется единственным игроком в сфере разработки мексиканских нефтегазовых запасов. Вместо этого планируется создать новое министерство, которое будет опекать Pemex и выставлять на аукцион блоки разведки для частных операторов. «Мы надеемся, что крупные международные игроки придут и объединят усилия с Pemex или непосредственно с правительством, если таково будет их решение, как в сфере нефтепромысловых услуг, так и в сфере добычи, — говорит Лосойя. — Это приведет к значительному укреплению Pemex. Мы убеждены, что конкуренция сделает нас более прозрачными и более эффективными».

Появление других компаний, которые будут работать и даже конкурировать с Pemex, вдохнет в этот сектор экономики новую жизнь. Например, у Pemex нет технических возможностей, чтобы заниматься бурением в сверхглубокой части Мексиканского залива. Кроме того, компанию тянут вниз раздутый штат, куда, например, входит армия медработников, насчитывающая 12 000 сотрудников. В результате у Pemex один из самых низких показателей производительности среди мировых нефтяных компаний, если судить по числу баррелей нефти на одного работника. Пенсионные обязательства компании составляют колоссальные $100 млрд. «Pemex нуждается в серьезной реструктуризации. Нам нужно менять культуру компании, — говорит Лосойя. — Сегодня оплата труда не зависит от результатов».

Понимая, какими возможностями обладает профсоюз работников Pemex, чтобы ставить палки в колеса реформы, Пенья Ньето избегает вступать в конфликт с работниками. Вместо того чтобы предъявить обвинения в коррупции могущественному профсоюзному боссу Карлосу Ромеро Дешану (несмотря на многочисленные свидетельства неправомерных уступок и поблажек с его стороны), ИРП сделала его сенатором. «Профсоюз совершенно согласен с предложениями. Правам трудящихся ничто не угрожает», — заявляет партнер компании Elias-Calles y Alonso de Florida Фернандо Алонсо. Лосойя говорит, что целью Pemex является быстрый рост, который позволит создать много новых рабочих мест, чтобы занять людей в раздутом штате компании.

Тем временем мексиканские предприниматели, включая Карлоса Слима, создают буровые компании, чтобы работать с Pemex по контрактам. Быстрее всего развивается бизнес по бурению в открытом море. Нигде в мире самоподъемные буровые установки для бурения в прибрежных водах не пользуются таким спросом. Бурение на мелководье остается ключевой компетенцией Pemex. Лидером среди мексиканских компаний в области бурения в открытом море, по всей видимости, является Grupo R (контролируемая Рамиро Гарса Канту), которая владеет самым большим парком мелководных буровых установок в мексиканских водах и заказала пять новых стоимостью около $1 млрд. Гильермо Вогел Инохоса, вице-председатель совета директоров компании Tenaris-Tamsa, занимающейся сервисным обслуживанием и снабжением нефтегазовой промышленности, считает себя крупнейшим производителем трубопроводных стальных труб в Мексике.

Grupo Carso Карлоса Слима предоставляет Pemex значительный объем буровых услуг и в этом году подписала с Pemex семилетний контракт на лизинг буровой платформы за $415 млн. В 2011 году Carso приобрела 70% Tabasco Oil — компании, которая бурит в Колумбии, а также владеет 8% акций в аргентинской государственной нефтяной компании YPF.

Как объяснил бывший президент Кальдерон в своей сентябрьской речи, на юге Техаса на месторождении Eagle Ford существуют тысячи скважин, а на том же месторождении с мексиканской стороны границы всего лишь несколько десятков. Плод висит низко и ждет, чтобы его сорвали. «Нефть не имеет границ», — заявил он.

Кальдерон и его предшественники могли начать реальные нефтяные реформы, но это место в истории досталось Пенья Ньето. «Все понимали проблему, но никто не хотел брать на себя ответственность за конституционную реформу, — говорит юрист техасской компании Akin Gump Стивен Отиллар. — Ситуацию скорее можно описать словами «Слава тебе, Господи, мы, наконец, до этого добрались», а не «Бог мой, как быстро все меняется».