Большую часть российской истории коррупция была элементом государственного механизма
На московской Берсеневской набережной стоит старинный дом, похожий на дворец из русской сказки. Его владелец, Аверкий Степанович Кириллов, для своего времени (жил он в XVII веке) был чем-то вроде «нового русского»: сын царского садовника, он выбился в крупные купцы, владел многими лавками, отстроил хоромы и церковь Николы на Берсеневке, был официально пожалован в гости — высшее звание, которое мог получить человек недворянского происхождения.
Аверкий Кириллов хоть и богач, а честно служил всюду, куда посылали: был таможенным головой (начальником таможни) в одном из главнейших тогда в России портов, Архангельске, поставлял в казну персидские товары и вино, брал на откуп предприятия и продавал их продукцию за границу. Особенно высоко поднялся при царе Федоре Алексеевиче (1676–1682): стал членом Боярской думы и помощником всесильного боярина Ивана Милославского, фактического главы тогдашнего правительства, лично ходил на прием к царю.
И карьера, и жизнь дьяка оборвались в 1682 году: его зарубили во время знаменитого московского стрелецкого бунта. На столбе, поставленном на Красной площади, были названы его преступления: «Великие взятки имал и налогу и всякую неправду чинил». Его сын вскоре постригся в монастырь, и усадьба перешла в чужие руки.
Объявил Кириллова вором не кто иной, как его начальник Иван Милославский. Кириллов пострадал потому, что оказался излишне честным радетелем государственных интересов. Он последовательно проводил курс на отмену налоговых привилегий монастырям и взимал с них чрезвычайный налог «ратным людям на жалование». Монастырские власти были в недоумении: дьяк принципиально не брал подношений — «ничево не емлют, не только меду или иных каких дач, ни хлеба, конечнее ни иконы».
Милославский и сам выступал ревнителем казенных интересов, но только до тех пор, пока власть не стала уходить из его рук. Тут он стал принимать монастырские дары и челобитные о льготах, так что дьяк должен был выступить против своего начальника. В 1679 году Милославский потерял контроль над правительством — и не простил этого Кириллову, который успешно продолжал службу. Убедить восставших стрельцов в хищениях дьяка было нетрудно. В Москве периодически публично наказывали проворовавшихся чиновников: их водили по улицам с повешенным на шею кошельком и охаживали кнутом, на что собравшиеся зеваки смотрели с чувством глубокого удовлетворения.
Милославский был, пожалуй, куда более типичным представителем своей эпохи, чем его подчиненный. Нынешнее общество «по умолчанию» считает взятки злом. Между тем до первой половины XIX века дело обстояло совсем не так.
Взятки как способ незаконным образом повлиять на решения должностного лица были всегда. Иначе бы древнерусские священники не вопрошали бояр и князей на исповеди: «Не судил ли судов криво или по посулам?» Но это касалось именно судов, а в XVI веке Россия превратилась из совокупности земель и княжеств в единую страну. Появление единого государства потребовало создания новой системы управления (приказов) и иерархической лестницы профессиональной бюрократии — дьяков и подьячих. Вот тогда-то проблема коррупции и вышла на общегосударственный уровень. Первый общерусский Судебник 1497 года впервые запретил брать за производство суда «посулы» — взятки, которые ранее рассматривались как нормальная плата за разбор дела. Вместо них были установлены единые для всех пошлины, взыскивавшиеся с проигравшей стороны и зависевшие от суммы иска. Отныне и знатные, и «подлые» подданные вступали в отношения с представителями государственных институтов: суда, налоговых служб, военными и гражданскими властями. Однако система приказов казалась многим сложной и непонятной: 10–11 млн тогдашнего населения России было по большей части неграмотным. К тому же почти все приказы были одновременно и административными, и судебными, и финансовыми органами. Например, Пушкарский приказ не только ведал артиллерией, но и судил пушкарей и мастеровых пушечных дворов из разных городов, взимал с них налоги и не позволял другим органам вмешиваться в свою компетенцию. Действовали и территориальные приказы — например, Сибирский, ведавший всеми вопросами в границах этой области.
Как ходоку, прибывшему в столицу из какого-нибудь Царевококшайска, узнать, в какой именно приказ и в какой его «стол» следует обратиться для решения конкретного вопроса? К тому же этот вопрос надо было изложить в заявлении-челобитной особым канцелярским языком с принятыми формулами и ссылками на законодательные акты, и не дай бог их перепутать или исказить ненароком царский титул! Последствия могли оказаться самыми плачевными.
Здесь-то и встречались интересы просителя и чиновника. В приказах допетровской поры только думные дьяки и руководители приказов — верхушка бюрократии — получали за службу поместья и становились дворянами. Низшие же приказные люди жили на небольшое денежное и хлебное жалованье, да и его надо было выпрашивать особой челобитной. Большинство же приказных и того не имели и «кормились от дел» — получали плату с посетителей за снятие копий, выдачу справок, написание просьб-челобитных. Даже в XVIII веке европейски образованный администратор и ученый Василий Татищев доказывал Петру I, что если потрудился над чужим делом сверх положенного времени и решил его по закону и справедливо, то почему не взять дополнительную плату за усердие? В уголовном праве старой России строго различались виды преступления: взятка, данная за совершение действия, входящего в круг обязанностей должностного лица, трактовалась как «мздоимство», а за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности — как «лихоимство».
Атмосферу приказов XVII столетия описывает инструкция знатного вотчинника своему приказчику, который от имени хозяина ходил по учреждениям: «Пришедши к дьяку, в хоромы не ходи, прежде разведай — весел ли дьяк, и тогда войди, побей челом и грамотку отдай. Примет дьяк грамотку прилежно, то дай ему три рубля, да обещай еще». Дьяк — чиновник ответственный (его должность примерно соответствует современному начальнику отдела или департамента, а то и замминистра). Если он будет с похмелья «невесел», запросто может выгнать просителя, так что лучше подождать удобного времени. Три рубля (стоимость неважной лошади) помогут дьяку уяснить суть просьбы, ведь челобитную можно принять «неприлежно», засунув в кучу бумаг. Обещание «добавки» покажет, что проситель — человек серьезный, а то дьяк решит, что три рубля — это окончательная сумма вознаграждения, и, не дай бог, обидится. Особенно автора инструкции беспокоит один из подьячих. «Проклятый Степка все себе в лапы забрал. Я его, подлого вора, чествовать не хочу… а он, Степка, жадущая рожа и пьяная», — не сдерживает возмущения дворянин.
Еще хуже обстояли дела в провинции. В XVII веке в 200 с лишним уездах Московского государства присылались из Москвы воеводы. Они собирали налоги, командовали гарнизоном и вершили суд. При воеводском дворе имелась канцелярия — приказная изба, но развитого аппарата управления у воеводы не было, поэтому к делу он привлекал гарнизонных стрельцов, а также своих родственников и даже холопов. Московские дворяне, в те времена поголовно несшие военную службу, назначение воеводой воспринимали как заслуженный отдых, своеобразную синекуру и простодушно просили государя их «отпустить на воеводство покормиться» (можно представить себе эффект от такой формулировки в современном заявлении о приеме на работу).
Местные жители должны были содержать воеводу и подносить ему по праздникам «корм», размер которого правом не регулировался. Сольвычегодский воевода Федор Левашов, приехав в город в 1636 году, сразу объявил: получил он воеводство за заслуги в Смоленской войне, а потому «велено вам, мирским людям, меня, воеводу... кормити и харчи всякие носити повсядни», и потребовал 150 рублей «на приезд», 15 рублей на кафтан-однорядку к Пасхе, а на Петров день три вари пивные по восемь четвертей каждая, общей стоимостью 25 рублей.
Опытные московские дельцы-подьячие считали обычным для уездного города годовой воеводский доход в 500–600 рублей. Но за два года воеводства лихие администраторы получали «в поднос» и «в почесть» по 1500–2000 рублей — по тем временам целое состояние; при этом не учитывались легальные судебные пошлины, махинации с таможенными и кабацкими сборами, поборы с купцов и даром взятые у ремесленников вещи.
И тем не менее честные чиновники, подобные Аверкию Кириллову, встречались и в провинции. В конце XVII века воеводой южного городка Доброго был иностранец-славянин и «солдатского строю полковник» Владислав Сербин. Население он поражал тем, что, вместо того чтобы сидеть в хоромах, взимая мзду и с правого и с виноватого, сам «ходил за своими лошадьми». Любви горожан воевода не снискал: их возмущало его требование убирать с улиц навоз и запрет на хищнический лов рыбы в реке Воронеже. Нет бы и самому пользоваться, и рыбакам оставлять. Сербин же выставил охрану и отбирал рыбу у браконьеров, чем вызвал дружное возмущение общества. Кончилось дело отставкой.
Реформы Петра I изменили Россию во многих отношениях, но ситуацию со взятками скорее ухудшили. Раньше традиция четко определяла возможности: мужик в принципе не мог выбиться в бояре, а подьячий — брать взяток больше дьяка. Теперь патриархальные нормы сменились безграничными возможностями. Пройдя огонь, воду и медные трубы крутых Петровских реформ, чиновник быстро усваивал нормы служения не закону, а «персонам» и собственной судьбе, которая в случае удачи обещала даже «беспородному» немыслимые прежде дворянский титул, стремительный карьерный взлет и связанные с ним блага.
В записках одного из сотрудников Петра I, вице-президента Коммерц-коллегии Генриха фон Фика встречается характерный образ такого нового российского чиновника. «Молодой двадцатилетний детинушка» был назначен «комиссаром» для сбора ясака у сибирских аборигенов и на протяжении нескольких лет «хватал все, что мог». На увещания честного немца он предельно четко объяснил свое понимание жизни в эпоху реформ: «Брать и быть повешенным обо имеет свое время. Нынче есть время брать, а будет же мне, имеючи страх от виселицы, такое удобное упустить, то я никогда богат не буду».
Вразумить таких чиновников не под силу было и самому Петру, который неукоснительно вешал и расстреливал проворовавшихся. Одна из его реформ — учреждение службы так называемых фискалов (по одному-два человека в каждом провинциальном городе, которые обязаны были «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать» и доносить о замеченных должностных преступлениях). Тайный надзор фискалов был дополнен явным — прокуратурой. Прокуроры имели право вмешиваться в деятельность всех учреждений и требовать пересмотра дел в соответствии с законом. Первым генерал-прокурором Сената стал один из ближайших соратников Петра Павел Ягужинский. Прокуроры контролировали деятельность фискалов, фискалы в свою очередь доносили на прокуроров. Но и взаимный надзор не помогал — обер-фискал Алексей Нестеров закончил свою жизнь на плахе. А уж за сотни и тысячи верст от Петербурга должностные лица становились совершенно неуправляемыми.
Стройная с виду петровская административная система не выработала строгих норм компетенции и ответственности. Субординация государственных «мест» и нормальное течение дел постоянно нарушались, чему немало способствовал сам император. Множество докладов и жалоб шло прямо к нему в Кабинет, а оттуда выходили, минуя Сенат и коллегии, именные указы и бесчисленные устные распоряжения царя.
Эту же модель поведения усваивали десятки и сотни начальников губернского и уездного масштаба и воплощали ее в жизнь, поскольку надзор за чиновниками из Петербурга был малоэффективен, а местное самоуправление отсутствовало. Надо сказать, что царь-реформатор в борьбе с коррупцией не был вполне последователен: вешая воров, он тем не менее не озаботился тем, чтобы обеспечить приемлемый уровень доходов провинциальному чиновничеству. Местным чиновникам годами не платили жалованья по причине дефицита бюджета, уменьшали его, выдавали «сибирскими товарами» или вообще запрещали получать деньги до окончания расчетов с армией. А то и просто отменяли зарплату и велели служащим довольствоваться добровольными «акциденциями» просителей — то есть прямо поощряли взяточников.
Впервые регулярную оплату труда чиновников ввела только Екатерина II. Она же установила пенсии за 35 лет беспорочной службы, лишив чиновников необходимости «копить на старость». Николай I в «Уставе о службе по определению от правительства» требовал от чиновников «честности, бескорыстия и воздержания от взяток». «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» в 1845 году квалифицировало мздоимство и лихоимство как служебные преступления. Если чиновник принял «подарок» за услугу в рамках своей служебной деятельности и в течение трех дней не заявил об этом или не возвратил взятку, то на него налагался штраф, вдвое превышающий цену «подарка». Если взятка была дана за противоправное действие, то виновного ожидала ссылка в Сибирь, а за вымогательство чиновнику грозили 6–8 лет каторги.
Так была законодательно оформлена ответственность чиновников за взяточничество. При этом использовались вполне современные методы выявления преступлений — например, анализ данных о собственности чиновников и приобретении ими недвижимости. Однако к тому времени действовавшие уже сотни лет неписаные нормы отношений с должностными лицами вошли в плоть и кровь подданных. «Когда говорят о взятках и злоупотреблениях, Порфирий Петрович не то чтобы заступается за них, а только переминается с ноги на ногу. И не оттого, чтоб он всею душой не ненавидел взяточников, а просто от сознания, что вообще род человеческий подвержен слабостям», — писал Михаил Салтыков-Щедрин в своих «Губернских очерках».
Последняя в дореволюционной России кампания по борьбе с коррупцией пришлась на времена индустриализации Александра III. Крупное дворянство быстро усвоило правила спекуляций ценными бумагами и лоббированием в императорском дворце интересов отдельных кампаний, ведь, например, от маршрута той или иной строящейся железнодорожной ветки для окрестных заводчиков зависело очень многое. Так что последним крупным антикоррупционным шагом российского государства стало утверждение в 1884 году императором Александром «Правил о порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах», которые подобное совмещение фактически запретили. Но ведь на каждый лом есть свой прием: борьба с коррупцией потому и ведется без особого успеха, что с незапамятных пор и по сей день взятка является средством борьбы с неповоротливым делопроизводством и канцелярской волокитой.
Автор — профессор РГГУ, доктор исторических наук