Олег Панкратов: «1 рубль инвестиций в транспортную инфраструктуру приносит в среднем до 4 рублей прироста ВВП»

На протяжении последнего десятилетия государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре развивалось в России несмотря на высокую инфляцию, несколько экономических кризисов, переформатирование институтов развития и негативные регуляторные прецеденты. На сегодняшний день сформировалось работающее концессионное законодательство. Заключен ряд крупных концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, многие из которых уже находятся на стадии эксплуатации.

На федеральном уровне значимым проектом является новая платная дорога М-11 между Москвой и Санкт-Петербургом. Строительство 7 и 8 участков скоростной платной автодороги «Москва – Санкт-Петербург» является одним из ключевых проектов ВТБ Инфраструктурный Холдинг (входит в группу ВТБ), реализуемых с использованием механизма концессии. Автомагистраль М-11 имеет стратегическое значение для развития транспортной инфраструктуры страны, соединяя крупнейшие города России и придавая новый импульс развитию прилегающих регионов. На региональном уровне важным проектом в 2020 году стал проект по строительству моста через реку Пур – ключевому транспортному объекту восточной части округа, созданному на основе концессионного соглашения при участии ВТБ Инфраструктурный Холдинг. Также в числе значимых региональных проектов, реализованных на основе ГЧП, можно назвать, например, проект реконструкции аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге. Это был первый в России ГЧП-проект в аэропортовой отрасли и один из первых крупных ГЧП-проектов в транспортном секторе. Сегодня аэропорт Пулково занимает четвертое место в России по объему пассажиропотока и является крупнейшим аэропортом страны за пределами Московского авиационного узла. В 2019 году Пулково обслужил почти 20 млн человек. Еще один петербургский проект – строительство и эксплуатация уникальной магистрали Западный скоростной диаметр стал крупнейшим в мире ГЧП-проектом в секторе создания платных дорог и одной из наиболее востребованных трасс страны, которой пользуются до 100 миллионов раз в год.

Сегодня развитие транспортной инфраструктуры стало одним из государственных приоритетов впервые как минимум за последние 20 лет. Благодаря двум национальным проектам транспорт стал крупнейшим направлением инвестирования (около 12 трлн руб. в период 2019-2024 гг.) и расходования государственных средств. Реализация этих планов должна была увеличить объем инвестиций в транспорт в 1,5 раза в реальном выражении относительно предыдущего десятилетия и довести расходы на транспорт до 3% к ВВП, что соответствует лучшим практикам стран со схожим уровнем экономического развития. Ожидается, что транспорт сохранит за собой лидирующие позиции по объему капиталовложений и после завершения работы по корректировке национальных проектов и их продления до 2030 г.

За прошедшее десятилетие в стране сформировалось работающее концессионное законодательство и накопился разнообразный опыт реализации инфраструктурных проектов, в том числе со сложно-структурированными механизмами финансирования. Сейчас, в ситуации невысокого уровня государственного долга по отношению к ВВП, низких процентных ставок, созданы благоприятные условия для наращивания объемов внебюджетных инвестиций в транспортный сектор с использованием концессионных механизмов.

Благодаря использованию концессионных механизмов возможно будет компенсировать ожидаемое снижение бюджетного финансирования инфраструктуры в период до 2024 г. Также тиражирование концессий позволит открыть доступ к финансированию для целых классов региональных транспортных проектов, которые не попали в периметр Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры или национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

При определении на национальном уровне перечня или типов проектов, которые целесообразно реализовать с применением механизмов ГЧП или концессий, институциональные инвесторы смогут обеспечить целевой прирост инвестиций в транспортную инфраструктуру за счет частных средств. А концессионный механизм даст возможность сдвинуть начало создания многих проектов влево, а бюджетные затраты – вправо и растянуть их во времени. Это позволит форсировать улучшение транспортной инфраструктуры уже в ближайшие 3-5 лет и существенно ускорить экономический рост.

В публичном поле часто звучит довод о том, что механизм концессии помогает сэкономить бюджетные средства. В некоторых случаях это действительно так. Существуют проекты (например, отдельные участки трассы М-11), в которых платежи пользователей позволяют не только покрыть финансовые затраты и обеспечить доходность инвесторам, но и существенно сократить затраты государства на протяжении всего жизненного цикла проекта относительно его реализации через механизм госзакупок. Однако прямая экономия бюджетных средств – не единственный и даже не главный аргумент «за» ГЧП и концессии.

Помимо возможности начать реализацию большего числа проектов уже на горизонте до 2024 г., расширение применения концессионного механизма приведет к росту инвестиций в разработку проектно-сметной документации, разработке и применению новых технологий строительства и эксплуатации транспортных объектов, сформирует долгосрочные источники вложений в инфраструктуру через мультипликатор финансового рынка, а также позволит регионам выстраивать долгосрочные партнерские отношения с инвесторами.

Что касается эффектов для государства, то по оценкам экспертов, 1 рубль инвестиций в транспортную инфраструктуру приносит среднем до 4 рублей прироста ВВП и до 50 копеек дополнительных доходов консолидированного бюджета в сумме за 15 лет за счет прямых и косвенных эффектов.

«Платой» за это со стороны государства будет наращивание долгосрочных обязательств федерального бюджета, и это ключевой недостаток ГЧП. Но даже если приравнять перспективную плату концедента по концессиям суммарным объемом 1 трлн руб. к государственному долгу, то его отношение к ВВП увеличится не более чем на 1,5 процентных пункта. В нынешних макроэкономических условиях такой рост долговой нагрузки не представляется критичным.

Экономическая эффективность концессий

Экономия бюджетных средств не может быть единственным критерием выбора концессионной модели для реализации проектов в сфере транспортной инфраструктуры. Важно анализировать весь спектр проектов в комбинации с возможными источниками их финансирования – от тех, которые могут быть реализованы без прямой государственной поддержки и полностью окупаться за счет платежей пользователей, до проектов, в которых плата за доступность со стороны государства компенсирует все затраты инвесторов и кредиторов. Примером может быть реализация проектов реконструкции отдельных участков автомобильных дорог с их последующей эксплуатацией в формате концессии.

Для иллюстрации экономической эффективности различных концессионных моделей и государственного заказа были проанализированы три варианта реализации условного транспортного проекта (создания автомобильной дороги с возможностью организации платного проезда) с объемом капиталовложений 100 млрд руб. и продолжительностью строительной фазы 5 лет. Первый вариант предполагает реализацию проекта через механизм государственной закупки без привлечения частных средств, второй вариант предполагает предоставление субсидии из государственного бюджета в размере 1/3 от объема капиталовложений, третий вариант – реализация проекта целиком за счет частных средств, включая средства инвесторов и заемные средства.

При текущей рыночной стоимости заемных средств реализация первого варианта концессии (с капитальным грантом) на горизонте 10 лет обходится бюджету примерно на 20% дешевле госзаказа, а реализация второго варианта сопоставима по затратам, но позволяет избежать расходов бюджета на этапе строительства.

Первый вариант концессии позволяет минимизировать ежегодный размер бюджетного платежа, а второй вариант концессии переносит их на этап эксплуатации и формирует наибольший объем обязательств бюджета перед концессионером.

Представленные модели отражают лишь ограниченный набор возможных вариантов организации финансирования, но анализ в такой логике позволяет выбрать оптимальную модель финансирования проекта в зависимости от возможных приоритетов государства:

·     сэкономить бюджетные средства в долгосрочном периоде;

·     минимизировать объем ежегодного платежа и реализовать одновременно больше проектов;

·     сместить прямые бюджетные затраты на более поздние периоды.

Эффективность той или иной модели финансирования инфраструктурных проектов зависит от макроэкономического окружения и в наибольшей степени – от стоимости заемного финансирования. Чувствительность объема бюджетных затрат к процентным ставкам достаточно велика. Чем больше размер долгосрочных обязательств бюджета перед концессионером, тем выше чувствительность к ставке, что справедливо и в обратную сторону. Таким образом, при низкой инфляции, низких процентных ставках и негативных тенденциях в динамике бюджетных доходов выгоднее реализовывать концессионные модели второго типа, в которых бюджетные платежи максимально смещены на этап эксплуатации. Это позволит реализовать одновременно больше инфраструктурных проектов и получить максимум социально-экономических эффектов.

Следует также отметить, что данные расчеты не включают оценку экономии затрат государства на эксплуатацию объекта в случае реализации по концессионной модели, а именно они могут быть решающим фактором при выборе схемы финансирования.

В случае с бесплатными для пользователей объектами инфраструктуры любая модель концессии будет дороже для бюджета, чем государственный заказ. Но на фоне низких процентных ставок, низкого уровня государственного долга и кризисных тенденций в экономике даже такие проекты могут быть выгодны для государства с учетом прямых и косвенных социально-экономических эффектов.

Оценки социально-экономических эффектов от реализации транспортных проектов показывают, что чем более интенсивно увеличивается транспортная доступность территории и чем больше людей могут воспользоваться этим улучшением, тем выше эффект для экономики и общества. При этом транспортную доступность необходимо понимать в широком смысле, включая сокращение времени в пути и прямых затрат пользователей, рост надежности и безопасности перевозок.

А наибольшие эффекты от реализации инфраструктурных проектов возникают в результате эксплуатации проекта. Это означает, что, при прочих равных, чем больше величина бюджетных эффектов, тем государству выгоднее структурировать проект с максимальным смещением бюджетных затрат на фазу эксплуатации.

Дальнейшее развитие рынка транспортной инфраструктуры

На наш взгляд, для дальнейшего развития концессионного рынка в сфере транспортной инфраструктуры необходимо принимать во внимание несколько факторов.

Первое, что может помочь развитию концессионного рынка – это согласованный Правительством перечень крупных инфраструктурных проектов, которые государство готово реализовать с привлечением частного капитала на горизонте до 2030 г. Опираясь на этот перечень, инвесторы сами начнут более детальную проработку этих проектов и поиск новых. При этом сейчас в законе о концессиях приведен узкий закрытый список типов инфраструктурных проектов, которые могут быть реализованы в формате концессии. Мировой опыт показывает, что для наращивания объемов внебюджетных инвестиций имеет смысл расширить этот список или сделать его открытым. Помимо всего прочего, фиксированный перечень крупных проектов и широкие возможности для достройки портфеля из менее масштабных инфраструктурных инициатив позволят существенно сократить сроки подготовки проектов к реализации.

Второй фактор развития рынка – это определенность в отраслевых приоритетах и механизмах инвестирования, которая повышает интерес инвесторов в инфраструктуру и позволяет управлять оценкой рисков. Развитость рынка ГЧП в целом и концессий в частности – один из индикаторов устойчивости экономики страны и важный сигнал населению и бизнесу о стабильности «правил игры».

Третья мера стимулирования концессионного рынка – это снижение стоимости капитала, который может быть привлечен для инфраструктурных проектов. С учетом опыта реализации проектов на основе банковского финансирования и финансирования от негосударственных пенсионных фондов, сформировалось понимание отдельных элементов и аспектов регуляторной практики, важных для увеличения предложения долгосрочного долгового и акционерного финансирования, в том числе:

·     снижение нормы резервирования при покупке банками облигаций инфраструктурных проектных компаний;

·     совершенствование нормативного регулирования концессионных облигаций;

·     законодательная возможность для НПФ осуществлять вложения пенсионных средств в акционерный капитал инфраструктурных проектных компаний (в частности, на стадии эксплуатации объекта).

Высокая степень регулирования сферы государственно-частного партнерства не позволяет НПФ инвестировать в инфраструктурные проекты значительные суммы, а необходимость показывать результат инвестирования ежеквартально вынуждает сокращать инвестиции в долгосрочные инструменты. Для сравнения, на зарубежных рынках в силу отсутствия подобных ограничений доля прямых вложений в инфраструктуру через капитал проектных компаний у ведущих инфраструктурных инвесторов из числа зарубежных пенсионных фондов варьируется от 5 до 20%.