Большая имитация. Почему цели по устойчивому развитию не будут достигнуты в России?

В середине июля на политическом форуме ООН министр экономического развития России Максим Решетников представил первый российский национальных обзор достижения Целей устойчивого развития (ЦУР). Их 17 — от ликвидации нищеты до равного доступа к правосудию. Эти цели 193 государства в 2015 году обязались достичь к 2030 году. Они разделены на 169 задач по социальным, экономическим и экологическим аспектам.

Российский отчет, подготовленный совместно Аналитическим центром при правительстве и Минэкономразвития, объединил все возможные действия российских властей по достижению хотя бы одной из 17 целей устойчивого развития.

Однако, как выяснилось, эта деятельность обладает существенными недостатками как на глобальном уровне, так и в России.

Еще до начала пандемии коронавируса, авторитетный научный журнал Nature усомнился в реалистичности достижений ЦУР к 2030 году. Основной аргумент авторов — недостаток финансирования. Из необходимых $7 трлн ежегодно не хватает $2,5 трлн. Наиболее затратные ЦУР — доступ к качественному образованию, улучшение питания населения и содействие здоровому образу жизни — отстают от нужных темпов во многих странах, за исключением наиболее развитых. А пандемия, локдаун, рост безработицы и смертности отбрасывают государства назад и по другим целям.

Но, кроме этого, Nature указывал на другой, более важный аспект. Изначально предполагалось, что государства-члены ООН создадут для исполнения целей собственные национальные планы развития. Но оказалось, что у государств в целом и ведомств, ответственных за реализацию целей, нет стимулов менять госполитику в соответствии с обязательствами по целям устойчивого развития. Политика остается той же, часто инерционной, а цели не служат точкой пересборки политики.

За несколько недель до выступления Решетникова в ООН, Счетная палата представила результаты своего отчета о достижении целей устойчивого развития в России. Один из главных выводов подтверждает опасения Naturе: только 8 из 17 ЦУР соотносятся с национальными целями, утвержденными в майском указе президента 2018 года. Счетная палата также пишет, что того самого национального плана достижения ЦУР в России нет и никто его не разрабатывает. По представленному Минэкономики национальному обзору это четко прослеживается: подавляющее большинство информации по каждой цели — это продолжение действовавших до 2015 года или принятых внутрироссийских программ и проектов. Обнаружить что-то, принятое специально для внедрения повестки устойчивого развития, не удается. ЦУР не послужили импульсом для разработки новых приоритетов в российской политике, идущую по колее российскую социально-экономическую политику просто достаточно условно соотнесли с обязательствами по этим целям.

Однако вину за это формальное отношение нельзя возлагать на Минэкономразвития или Аналитический центр при правительстве. Ведомства, которое обладало бы полномочиями, чтобы инициировать более активную работу по соотнесению национальных целей и проектов с ЦУР, просто нет.

Причем проблема несвязности новых объявленных приоритетов с реальными действиями органов власти по их достижению касается в России далеко не только целей устойчивого развития ООН. Принимаемые раз в несколько лет майские указы, национальные проекты, планы по восстановлению экономики после пандемии наталкиваются на глухую стену из уже реализуемых и распределенных в госбюджете госпрограмм, региональных проектов и т. д.

Если установка национальных приоритетов — дело политическое, за которое отвечает президент и его администрация, то за «погружение» этих приоритетов в рутинную работу ведомств отвечают фактически сами ведомства. А они в обязательном порядке приносят на переутверждение свои планы работы и курируемые части бюджета. Их интерес состоит в минимальных, а лучше и вовсе формальных корректировках ведущейся работы в соответствии с новыми приоритетами.

Расходы бюджета лишь «перекрашиваются» в таблицах под новую цель, будь то импортозамещение, наука или поддержка экспорта. Особенно это показательно с цифровизацией: бюджеты на информатизацию ведомств теперь без особых дополнительных пересмотров целей объявляются бюджетами на цифровизацию.

В отдельных случаях при особо жестком контроле со стороны администрации президента преодолеть инерцию удается. Так было, например, с повышением зарплат врачам, учителям и социальным работникам. Но тогда возникала другая, более глубокая проблема — спущенные до уровня регионов требования без достаточного увеличения ресурсов приводили к еще большей имитации. Зарплаты бюджетникам в регионах поднимались за счет сокращения персонала, перевода специалистов на несколько ставок и других методов, имеющих мало общего с изначальным замыслом.

Вряд ли можно было всерьез ожидать, что в таких условиях цели ООН с добровольным самоконтролем за их исполнением смогут перепрошить всю традиционную деятельность российских ведомств. Однако сконцентрироваться на одном приоритете и работать по нему в соответствии с заложенной в ЦУР логикой было бы посильной задачей.

Такой целью могла бы стать «экологическая», связанная с рациональным использованием природных ресурсов. Правительству предстояло бы начать с «описи» всех действий, которые реализуются на федеральном и региональном уровнях в рамках экологической политики. Уже на этом этапе стало бы понятно, что часть мероприятий нацпроекта «Экология» дублирует другие, а еще часть — просто является результатом инерции прошлых проектов или конкретных лоббистских усилий. Если мероприятие не будет работать на создание ни одного конечного результата, его нужно убирать, несмотря на страдающие от этого интересы и сопротивление со стороны ведомств, госкомпаний или других акторов. В целом примерная логика этой процедуры уже существует в российской практике. Регуляторная гильотина — механизм, который призван отменить всю излишнюю регуляторную нагрузку на бизнес, НКО и бюджетные организации со стороны армии из 21 контрольно-надзорного органа. Работает гильотина не без сбоев, но функционал ее похож на то, что требуется сделать при пересмотре политики под новые приоритеты — «переворошить» каждое действие госоргана и оценить, насколько каждое действие реально приближает к новой цели.

Оставшиеся после подобной оценки мероприятия нужно оценить, получив ответ на вопрос, какую долю от запланированного результата они могут покрыть. На оставшуюся не покрытой долю необходимо внедрить новые меры, которые обладали бы ясным механизмом, связывающим начало государственного воздействия (траты, обучение, отмена регулирования и т.д.) с тем самым списком конечных результатов. После этого приступать к внедрению, особое внимание уделив тому, чтобы рядовые исполнители на федеральном и на региональном уровне верно и одинаково понимали, как их ежедневная деятельность будет приводить к итоговому результату.

Из этих этапов состоит один из классических способов конструирования связанной политики в какой-либо сфере, называемый теорией изменений. Опираясь на этот или другие схожие подходы можно будет приблизиться к задаче достижения целей устойчивого развития, сняв хотя бы часть внутрироссийских барьеров и ограничив возможности масштабной имитации достижения целей, утвержденных ООН.

Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции