К чему привел внезапно наступивший «кризисный» федерализм в России

Федеральные власти дали больше полномочий регионам, чтобы те на местах боролись с коронавирусом и его последствиями для экономики. Но выяснилось, что не все смогут в полной мере воспользоваться самостоятельностью из-за недостатка ресурсов

В России внезапно наступил федерализм. Как говорится, не было бы счастья, да несчастье помогло. За последние два месяца регионы получили дополнительные полномочия в борьбе с распространением коронавирусной инфекции и поддержке экономики. За границей же, как показывают обзоры Научно-исследовательского финансового института Минфина России, «региональные» меры пока остаются редким явлением. Большинство стран выбирают универсальные механизмы, направленные либо на поддержку отдельных групп населения, либо на стабилизацию ситуации в кризисных отраслях.

У коронакризиса очень необычные последствия, с таким сочетанием факторов риска регионы России не сталкивались с начала 1990-х годов. При этом перечень механизмов поддержки бизнеса в сложившейся ситуации у региональных властей ограничен. Что же им мешает?

Первое ограничение — это ресурсы. Вне зависимости от принимаемых мер бюджеты регионов будут страдать из-за выпадающих доходов. Например, из-за падения поступлений от налога на доходы физических лиц и налога на прибыль. Ситуация будет очень разной, но итог один: сильнее всего падение будет там, где «есть чему падать», а значит, пострадают крупнейшие, наиболее развитые регионы. По оценке Натальи Акиндиновой из Центра развития Высшей школы экономики, дефицит средств федерального, регионального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов может составить около 4 трлн рублей в 2020 году.

Второе ограничение — невозможность довести меры поддержки до всех нуждающихся. Правительство России утвердило перечень пострадавших отраслей. Но из антикризисной государственной поддержки автоматически выпали все предприниматели, у которых код ОКВЭД не совпадает с указанным в перечне. На федеральном уровне уже формируются меры для отдельных дополнительных отраслей, но регионы не могут оказать влияние на формирование этой повестки. Если же регион дополнительно включает отрасль в перечень пострадавших в рамках своих региональных планов, то он должен обеспечить ресурсы на поддержку, что для большинства невыполнимо (см. пункт первый).

Третье — решение ввести режим ЧС в некоторых городах, что дает возможность признать там «нерабочие дни» форс-мажором. Это решение выглядит крайне странным. Его легитимность никем не подтверждена, и как будут решаться споры между компаниями, зарегистрированными в разных субъектах РФ (в одном из которых мера введена, а в другом нет), — тайна за семью печатями.

И четвертое ограничение — это разный уровень развития финансово-кредитной системы в регионах. Значительная часть федеральных мер поддержки «доходит до клиента» через банки — кредиты для МСП на заработную плату, ипотечные кредиты и др. Уровень доступности финансово-кредитных услуг остается проблемой во многих регионах России, но особенно острая ситуация — на Северном Кавказе и регионах Сибири.

Как справляются регионы

Единичными остаются попытки регионов ввести меры с мультипликативным эффектом, прямую поддержку, запускающую спрос в региональной экономике. Например, на это пошла Самарская область, где для поддержки регионального бизнеса врачам предоставили готовое питание, услуги перевозчиков и места в гостиницах.

В целом же одна из наиболее распространенных региональных мер поддержки — льготы по региональным налогам.

Снижение или обнуление ставок местных налогов произошло в большинстве регионов. К примеру, Красноярский край, Тульская, Тюменская, Калужская области сократили до нуля налог на имущество, а другие регионы ввели по нему отсрочку. Однако данная мера практически во всех регионах касается пострадавших отраслей — общепита, сферы услуг, туризма, непродовольственной торговли и других. При этом реальное снижение выручки почувствовало гораздо больше отраслей. Яркий пример — услуги населению, которые не попали в федеральный перечень. Но они остались без поддержки.

Также регионы снижают ставки по упрощенной системе налогообложения (УСН). Но практически во всех регионах налоговые льготы вводятся на 2020 год (в очень небольшом количестве — на 2021 год), что слишком оптимистично. Мурманская область предоставила налоговые льготы по УСН сразу на 2020-2022 годы, что более чем оправданно. Это позволит сохранившемуся бизнесу считать свои расходы на более длительный период, а значит, и планировать свою деятельность в условиях кризиса. Пермский край, Тюменская и Челябинская области снизили стоимость патента по патентной системе налогообложения до 1 рубля.

Вторая группа мер связана с выплатами по кредитам — субсидирование ставки, отсрочка по кредитам от региональных фондов предпринимательства и т. д. Но здесь так же активны регионы, у которых есть возможность докапитализировать фонды по поддержке малого предпринимательства.

Например, в Ленинградской области ввели мораторий на уплату основного долга и процентов с 1 марта 2020 года на три месяца по договорам микрозаймов, заключенным областным Фондом поддержки предпринимательства с компаниями малого и среднего бизнеса. Из областного бюджета выделили до 55 млн рублей для субсидий МСП по уплате процентов по кредитным договорам. Сумма льготных займов (зачастую встречается 1% годовых) отличается в разных регионах от 100 000 рублей до 1 млн рублей.

Еще одним распространенным механизмом поддержки бизнеса является отмена, существенное снижение или отсрочка арендных платежей за пользование государственным и муниципальным имуществом. Но такого имущества, сдаваемого в аренду, в российских регионах очень мало.

Долгосрочные последствия для регионов

Неравномерное влияние универсальных мер поддержки. Меры окажутся недоступны для неформального сектора и регионов с недостаточно развитой финансово-кредитной системой (Северный Кавказ, менее развитые регионы Сибири и Дальнего Востока, старопромышленные регионы Европейской части страны). При этом у многих из них самые существенные ограничения по бюджетным расходам. Это может привести к росту социальной напряженности.

Отложенные проблемы в экономике и на рынке труда. Меры поддержки рассчитаны на короткий срок: отсрочки даются на шесть месяцев, большинство льгот — до конца 2020 года. Но темпы восстановления региональных экономик будут очень разными. Вероятно, следует ждать волны закрытий и сокращений именно осенью 2020 года среди тех, кто не сможет выкарабкаться и закрыть обязательства по отсрочкам.

Долгосрочный спад в экономике из-за снижения инвестиционной активности. Вероятно, главный риск. Пересмотр объема и направлений бюджетных инвестиций будет иметь тяжелые последствия для многих субъектов, зависимых от реализации крупных проектов с государственным участием.