Битва за ФРС: почему Конгрессу не стоит вмешиваться в политику регулятора
Федеральная резервная система США сражается с конгрессменами из-за проекта «Акта о подотчетности и прозрачности» ФРС, который потребует от регулятора соблюдения более четких правил проведения денежно-кредитной политики. ФРС опасается, что закон ограничит ее независимость, а сторонники проекта утверждают, что он поможет перейти к устойчивому экономическому росту при низкой инфляции. Кто прав? Чтобы найти ответ на вопрос, сравним степень независимости ФРС, Банка Англии и ЕЦБ.
У Банка Англии есть «инструментальная», а не «целевая» независимость. Это означает, что министр финансов ставит цель по инфляции и оставляет банку решать, как достичь нужного уровня. Если отклонение от цели превысило процентный пункт, то управляющий Банка Англии должен объяснить, почему это произошло и что банк предлагает предпринять в этой ситуации.
А вот перед ЕЦБ Маастрихтский договор поставил задачу поддержания «стабильности цен», но оставил на его усмотрение определение этого понятия. ЕЦБ решил, что стабильность цен — это годовой уровень инфляции чуть ниже 2%.
Устройство европейского валютного союза таково, что никакого государственного надзора над ЕЦБ нет.
Таким образом, банк обладает и «целевой», и «инструментальной» независимостью, хотя с некоторыми ограничениями.
ФРС является «независимой», но только в отношениях с исполнительной властью. Президент США может поручить министерству торговли или министерству финансов принять те или иные меры (если они не противоречат законодательству), но не имеет права указывать ФРС, как управлять процентными ставками.
Но это независимость от Белого дома, а не от конгресса. ФРС была создана по решению законодательной власти с «двойным мандатом» — обеспечивать ценовую стабильность и максимальную занятость. При этом ФРС вправе формулировать рабочие определения этих целей и методов их достижения. Однако предлагаемый законопроект поставит регулятор в более тесные рамки.
ФРС считает, что ценовая стабильность — это 2% годовой инфляции. За последние 12 месяцев темпы роста цен были около 1,5%. Желаемый уровень занятости точно не определен, многие экономисты считают, что он соответствует 5,5% безработицы. По последним данным, она составляет 6,1%.
Из-за опасений, что длительный период низких процентных ставок приведет к скачку инфляции, закон требует от ФРС принять формальную процедуру установки ключевой краткосрочной процентной ставки federal funds rate. Вводится «процентное правило» (Reference Policy Rule), при этом ФРС должна объяснять конгрессу каждый случай отклонения от правила.
По сути, именно такой порядок предложил еще в 1993 году Джон Тейлор из Стэнфордского университета. Он опирался на статистический анализ действий руководителей ФРС Пола Волкера и Алана Гринспена во времена низкой инфляции и безработицы. Тейлор считал, что ставка по федеральным фондам должна быть на 2% выше текущего уровня инфляции, плюс половина разницы между текущим и целевым уровнем инфляции и половина процентной разницы между номинальным объемом ВВП в условиях текущей и полной занятости. Таким образом, если достигнута полная занятость и поддерживается целевой уровень инфляции, ставка по федеральным фондам должна быть 2% плюс инфляция. Она должна быть выше, если инфляция превысила целевой уровень, и ниже, если ВВП меньше, чем в условиях полной занятости.
Учитывая неопределенность в отношении полной занятости, это правило оставляет значительную свободу действий для ФРС. Регулятор может сказать, что разрыв между реальным и потенциальным ВВП больше, чем это показывают данные о безработице, например, из-за большого количества работников, занятых неполный рабочий день. Если эта величина достигает 4% ВВП, как показывают последние данные бюджетного управления конгресса, то по правилу Тейлора оптимальной процентной ставкой по федеральным фондам было бы примерно 1,25% (2 + 1,5 – 0,25 – 2), а не 0,1%, как сейчас.
Если в ближайшие год-полтора ставка будет на 1% выше, разрыв между реальным и потенциальным ВВП может уменьшиться, что по правилу Тейлора должно привести к еще большему повышению ставки. Но из-за проводимой ФРС политики «количественного смягчения» это лишь стимулирует банки накапливать резервы. Фактически ключевая ставка ФРС превратится в ставку по избыточным резервам.
Предложенный законопроект полон избыточных и невыполнимых условий, и контролируемой республиканцами палате представителей не следует его принимать. Демократический сенат в любом случае не пропустит закон.
Но ситуация изменится, если республиканцы получат большинство в сенате на следующих выборах, а в Белом доме после 2016 года окажется президент-республиканец.
ФРС, без сомнения, боится ограничений в проведении денежно-кредитной политики, поэтому Джанет Йеллен так решительно выступает против законопроекта.