Автор — научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара
Наступивший 2011 год является предвыборным. В декабре пройдут выборы Государственной думы шестого созыва, тогда же правящий тандем определится с тем, кто будет выдвинут в качестве кандидата на президентский пост. По всей видимости, важнейшим приоритетом действующей власти станет сохранение статус-кво при несущественной перемене мест «наверху». Для обеспечения этой цели будут задействованы все ресурсы властной вертикали — от администрации президента и руководства силовых ведомств до подконтрольных губернаторов и глав региональных избирательных комиссий. Возможно, это позволит более-менее гладко провести очередной раунд операции «преемник», однако это ничего не даст для ликвидации главной угрозы общественно-политической стабильности страны — надвигающегося бюджетного кризиса. От того, сможет ли нынешняя элита дать адекватный ответ на этот вызов, зависит ее собственное будущее.
Предыдущее десятилетие было чрезвычайно благоприятным с точки зрения бюджетной стабильности: в этот период характерной чертой российской экономики являлось устойчивое превышение доходов государства над его расходами. Главным фактором обеспечения бюджетного профицита стала эффективная налоговая реформа начала 2000-х: введение плоской шкалы подоходного налога, отмена налога с продаж, отмена оборотных налогов, внедрение ЕСН, отмена льгот по НДС. Благодаря снижению ставок и упрощению системы налогообложения удалось добиться существенного роста налоговых поступлений в бюджет. Так, после введения плоской шкалы подоходного налога (13%) отчисления в бюджет по этому налогу выросли с 2,39% ВВП в 2000 году до 3,84% ВВП в 2007 году. Важную роль сыграло увеличение конъюнктурных доходов: в период с 2000-го по 2007 год доля таможенных пошлин в доходах расширенного правительства выросла с 8,4% до 18,2%.
Серьезным вызовом для финансовых властей стал резкий рост цен на энергоносители во второй половине 2000-х годов. Создание Стабилизационного фонда и его последующее разделение на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, казалось, должны были стать надежной вакциной от «голландской болезни». И действительно, в 2004-2006 годах, несмотря на существенный рост экспортной выручки, правительству удалось избежать серьезного роста государственных расходов. В 2006 году ненефтегазовый дефицит бюджета составил 5,2% ВВП. Однако в 2007 (предвыборном) году правительство не удержалось от экспансии бюджетных обязательств. Именно тогда были приняты решения о создании шести государственных корпораций, получивших в свое распоряжение колоссальный объем финансовых и имущественных ресурсов. Тогда же Россия получила право на проведение саммита АТЭС — 2012 и зимних Олимпийских игр — 2014. В последующие три года правительство взяло на себя дополнительные финансовые обязательства: индексация пенсий (46% в 2009-2010 годах), строительство инфраструктуры для проведения Гран-при «Формулы 1» в Сочи и чемпионата мира по футболу в 2018 году. Вследствие этих решений в 2010 году ненефтегазовый дефицит бюджета вырос до 13,9% ВВП.
Бюджет 2011 года запланирован с дефицитом 3,6% ВВП при средней прогнозируемой цене на нефть $75/баррель. В октябре министр финансов Алексей Кудрин заявил, что бюджет-2011 мог бы быть бездефицитным, если бы среднегодовая цена на нефть была на уровне $109/баррель. Источником покрытия дефицита будет, как и в 2010 году, Резервный фонд, объем которого в декабре составлял $40,88 млрд. Тревожный факт состоит в том, что этой суммы хватит лишь на финансирование 70% дефицита, остальные 30%, по-видимому, будут покрываться за счет средств Фонда национального благосостояния и заимствований на финансовых рынках. Конечно, власти могут рассчитывать на повышение нефтяных цен, но возвращение котировок на докризисный уровень мало реально.
Как показывает практика, прогнозирование нефтяных цен — занятие неблагодарное. В июле 2008 года, когда стоимость барреля нефти сорта Brent поднялась до отметки $147, некоторые представители российского истеблишмента ожидали дальнейшего роста котировок нефтяных фьючерсов. В частности, глава «Газпрома» Алексей Миллер тогда заявил, что «цена на нефть может достигнуть $250/баррель». Реальность оказалась гораздо более жесткой. Через шесть месяцев, в январе 2009 года, бочка Brent стоила уже $32. В последующие два года котировки подскочили вновь — до уровня $90/баррель. Однако ничто не гарантирует от повторения сценария второй половины 2008 года. Поэтому российским властям уже сейчас необходимо сокращать госрасходы и искать неналоговые источники пополнения бюджета. Несмотря на то, что в предвыборный год урезание социальных выплат политически нереально, у правительства есть широкое поле для бюджетного маневра. Что необходимо сделать для того, чтобы сбалансировать бюджет при низких ценах на нефть?
Ликвидация госкорпораций
Отличительной тенденцией второй половины 2000-х годов стала фактическая национализация многих отраслей российской экономики. Об этом свидетельствовала деприватизация ЮКОСа и «Сибнефти», накачка узкого круга государственных компаний («Газпром», «Роснефть») новыми активами, создание госкорпораций, принятие закона об ограничении иностранных инвестиций в «стратегические» отрасли. При этом дирижистская политика была вовсе не бесплатной для налогоплательщиков. Если в 2005 году расходы бюджета по статье «национальная экономика» составили 7,9% (250 млрд рублей), то в 2009 — уже 18,6% (около 2 трлн рублей). В этой связи очевидно, что первым шагом на пути бюджетной стабилизации должен стать отказ от продолжения политики национализации и полная ликвидация государственных корпораций. Это позволит не только «разгрузить» бюджет, но и снизить долю госсектора в экономике. Историческим аналогом этих мер является разделение южнокорейских чеболей после кризиса 1997-1998 годов — решение, безусловно, конфликтное с точки зрения внутриэлитного расклада сил, однако совершенно необходимое для дальнейшей эволюции экономики страны в сторону конкурентного рынка.
Проведение масштабной приватизации
Летом 2010 года Минэкономразвития объявило о запуске программы приватизации миноритарных пакетов акций 11 госкомпаний, которая должна будет принести бюджету 1 трлн рублей в течение ближайших трех лет. Конечно, реализация этих мер позволит частично залатать бюджетные дыры, однако Россия нуждается в гораздо более амбициозной программе приватизации. Правительство должно начать продавать контрольные пакеты акций госкомпаний. Масштабная приватизация государственных предприятий не только принесет существенные средства в бюджет, но и позволит создать критическую массу бизнесменов, заинтересованных в реализации комплекса структурных реформ, направленных на становление институтов долгосрочного роста (в первую очередь, независимого суда).
Сокращение расходов на мегапроекты
Как уже отмечалось выше, в 2007-2010 годах Россия получила право на проведение крупных международных мероприятий: саммита АТЭС, зимней Олимпиады в Сочи, Гран-при F-1, футбольного ЧМ. Правительство дало гарантии своего участия в строительстве необходимой инфраструктуры, что обойдется бюджету в несколько десятков миллиардов долларов. Сюда же можно отнести и уже начавшееся строительство газопроводов («Алтай», «Северный» и «Южный» потоки). Понятно, что отказаться от реализации этих проектов (за исключением трубопроводных) по политическим причинам будет невозможно. Вместе с тем и здесь можно найти поле для сокращения госрасходов. Многие эксперты уже сразу после выбора России в качестве организатора зимних Игр-2014 предлагали воспользоваться идеей децентрализации Олимпиады: состязания по горным лыжам, а также открытие и закрытие Игр провести в Сочи, а все остальные соревнования организовать в других городах, где уже существует необходимая инфраструктура (хоккей — в Москве, биатлон — в Ханты-Мансийске). Несмотря на то что в Имеретинской низменности строительные работы уже идут полным ходом, идея децентрализация еще остается актуальной: в Сочи последние две зимы были почти бесснежными, на что сетовал президент в ходе недавней поездки на олимпийские объекты.
Начало пенсионной реформы
В 2010 году дефицит пенсионного фонда составил 1 трлн 166 млрд рублей, или почти 3% ВВП России. Сегодня финансирование дефицита ПФР — одна из крупнейших статей бюджета. Поскольку денег в бюджете на выплату пенсий катастрофически не хватает, правительство вынуждено поднимать налоги (переход от ЕСН к страховым выплатам) и отказываться от дальнейшего повышения зарплат бюджетникам. Фактическое повышение ЕСН не только ударит по несырьевым секторам российской экономики, но и не позволит восполнить дефицит ПФР (по расчетам Института Гайдара, фискальный эффект от повышения ставок составит лишь 1% ВВП). У правительства есть возможность покрытия дефицита ПФР без увеличения страховых выплат. Для этого необходимо передать пакеты акций крупнейших государственных компаний в управление Пенсионному фонду и радикально повысить по ним дивидендную доходность, а также направить доходы от предстоящей приватизации в капитал ПФР.
Вне всякого сомнения, для реализации этих мер нужна политическая воля и желание проводить хотя бы минимальные преобразования. Проблема в том, что нынешнее руководство правительства исчерпало свой реформаторский потенциал в начале 2000-х годов, когда была проведена налоговая реформа, реформа фискального федерализма и принят Земельный кодекс. После 2003 года оно сосредоточилось на укреплении вертикали власти и выстраивании модели госкапитализма. Сумеет ли правительство перестроиться, покажет время. С уверенностью можно сказать только одно: если цены на «черное золото» вернутся к уровню 1998 года ($8/баррель), перед Россией во весь рост встанет угроза полномасштабной бюджетной катастрофы, подобной той, что окончательно надломила СССР.
Автор — научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара