По сообщению представителя правительства Германии, лаборатория бундесвера обнаружила в организме Алексея Навального яд типа «Новичок». Это боевое отравляющее вещество, применение которого в любом месте планеты и для любых целей регулируется многими международными и национальными нормативными документами.
Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении не предполагает специального механизма ответственности государств за нарушение принятых на себя обязательств. Из-за наличия права вето России удастся избежать неблагоприятных последствий на уровне Совета безопасности ООН. Однако у США и ЕС не только создан, но и применяется инструментарий для введения персональных санкций за использование запрещенного химического оружия.
Предыстория борьбы за запрет химического оружия
Одним из главных достижений Нюрнбергского трибунала над нацистскими преступниками стало появление нормы об отсутствии у государств абсолютного суверенитета. Если говорить упрощенно, то нельзя делать у себя дома все, что заблагорассудится. Право на жизнь признано высочайшей ценностью, а государственная власть должна сообразовывать свои желания с необходимостью соблюдения прав человека.
Именно на этих предпосылках стало формироваться появившееся международное право прав человека. 9 декабря 1948 года появилась Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, а на следующий день принята Всеобщая декларация прав человека, закрепившая в статье 3 право на жизнь. Четыре Женевские конвенции 1949 года о защите жертв войны ограничили государства в средствах и методах ведения военных действий, как в военное, так и в мирное время. Под воздействием принципа о запрете оружия, обладающего неизбирательным действием, государства на уровне двухсторонних, многосторонних конвенций или посредством односторонних деклараций стали отказываться от химического оружия.
26 марта 1975 года вступила в силу Конвенция о бактериологическом оружии, которая стала первым международным договором о разоружении, запрещающим производство целого класса вооружений, обладающего неизбирательным поражением. Но с химическим оружием такого консенсуса в мире не было. В первую очередь этому препятствовал крупнейший производитель и обладатель химического оружия — Советский Союз. Поэтому государства начали ограничивать производство и оборот химического оружия в одностороннем порядке, а также под страхом ответственности требовать от других государств и их режимов не применять химическое оружие.
В 1991 году Конгресс США принимает закон «О контроле над химическим и биологическим оружием и запрете их военного использования» (далее — «Закон о ХБО»). Причиной его принятия был риск применения химического оружия против своих граждан такими государствами, как Иран, Ирак, Сирия и Ливия. Одна из основных его задач — введение односторонних санкций и поощрение международных санкций в отношении стран, которые применяют химическое или биологическое оружие в нарушение международного права или применяют смертоносное химическое или биологическое оружие против своих граждан.
Сами санкции, с которыми может столкнуться государство, обвиненное в вышеуказанных противоправных деяниях, перечислены в части «b» статьи 307 Закона о ХБО. К ним относятся:
- запрет на получение международной помощи от США;
- прекращение получения помощи от Международного Банка развития;
- отказ от предоставления кредитов и финансирования;
- ограничения на поставку определенного оружия;
- ограничения экспорта технологий или товаров, чувствительных для национальной безопасности США;
- иные экспортно-импортные ограничения;
- ограничения в праве на посадку воздушных судов на территории США.
Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (далее — Конвенция) была принята в Париже только 13 января 1993 года, а вступила в силу лишь 29 апреля 1997 года. В этот день же заработала специализированная Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО). В силу принятых на себя обязательств Россия должна была полностью распрощаться с химическим оружием до 1 мая 2007 года.
«Химические» санкции
Исполнение американского Закона о ХБО началось 11 июня 1993 года после подписания Биллом Клинтоном указа № 12851. Функции по определению государства, применившего химическое оружие в нарушение международного права или против собственных граждан, возложены на Государственный департамент США. В 1994 году президент США отнес распространение химического, ядерного и бактериологического оружия к угрозам национальной безопасности, внешних сношений и экономики США. Для борьбы с этими угрозами он ввел в стране чрезвычайное положение. Поскольку этот указ был издан на основе не только Закона о ХБО, но и профильного «санкционного» закона 1977 года «Об экономических полномочиях на случай международной чрезвычайной ситуации», санкции выступили инструментом для нейтрализации обозначенных угроз.
6 августа 2018 года государственный секретарь США на основании закона о ХБО признал правительство Российской Федерации применившим химическое оружие в нарушение международного права или применившим смертоносное химическое оружие против своих граждан. Основанием стало отравление Сергея и Юлии Скрипалей в британском городе Солсбери в марте 2018 года. И Юлия, и Сергей Скрипаль являются гражданами Российской Федерации. С 27 августа 2018 года Соединенные Штаты ввели первый пакет из 5 видов санкций против России и дали правительству Дмитрия Медведева 3 месяца на раздумья: или будут предоставлены дополнительные надежные гарантии отказа от применения химического оружия против своих граждан в будущем, или будет введен второй пакет санкций.
В августе 2019 года положения указа № 12851 были изменены. У Государственного департамента появилось право возражать против предоставления России помощи от Международных банков развития и запрещать американским банкам предоставление России кредитов. Тогда же Минфином США была издана директива, которая разъяснила понятия «американский банк» и «российский суверен». Второй пакет санкций от Государственного департамента последовал 1 августа 2019 года. С 26 августа 2019 года по Закону о ХБО применяются 3 дополнительных вида санкций:
- Соединенные Штаты будут против предоставления международными финансовыми институтами, такими как Всемирный банк или Международный валютный фонд, любого кредита, финансовой или технической помощи России.
- Американским банкам запрещено работать на первичном рынке суверенного долга Российской Федерации в валюте, отличной от российского рубля, а также предоставлять российскому правительству кредитные средства, деноминированные не в рублях.
- «Презумпция отказа» будет распространяться на выдачу лицензий на контролируемый Министерством торговли США экспорт в Россию химических и биологических веществ и/или соответствующих товаров двойного назначения.
Пострадавшая от применения «Новичка» Великобритания в течение недели предложила создать инструментарий для введения санкций по образцу американского закона и поставила этот вопрос перед учреждениями ЕС, однако потребовалось более полугода, пока свет увидели соответствующие решение Совета ЕС № 1544 и регламент ЕС № 1542. Прошло еще 3 месяца, пока в санкционном списке не появились первые фигуранты: «солсберецкие» Анатолий Чепига и Александр Мишкин.
Потенциальные последствия
Конвенция не содержит положений об ответственности государств. ОЗХО не вправе выносить решения, осуждающие применение химического оружия. Исполнительный совет ОЗХО может лишь потребовать от государства объяснений, созвать внеочередную конференцию организации или передать информацию в два основных органа ООН: Генеральную ассамблею и Совет безопасности.
Кроме ОЗХО, любое из 193 государств-участников ООН вправе поставить вопрос о применении химического оружия на обсуждение Совета безопасности ООН и предложить ввести против нарушителя санкции ООН. Однако Россия, как постоянный член СБ ООН, обладает правом вето в данном международном органе, поэтому неблагоприятная для властей России резолюция попросту не пройдет. А резолюции Генассамблеи носят лишь рекомендательный характер.
Германия вправе квалифицировать Россию в качестве страны, не выполнившей свои обязательства, вытекающие из Конвенции. Сам факт применения запрещенного боевого отравляющего вещества на территории страны делает ее нарушившей взятые на себя международные обязательства. Исходя из духа и буквы Конвенции, власти России должны были создать все условия, исключающие хранение, передачу и использование отравляющих веществ. При отсутствии действенного международно-правового инструментария привлечения к ответственности другие государства и ЕС вправе принять любые меры согласно своему внутреннему законодательству, — например, ввести экономические и визовые санкции против причастных к отравлению лиц. Что, скорее всего, и произойдет в ближайшем будущем.
Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции