Врачебная ошибка: почему неэффективны и даже опасны меры из антикризисного плана власти

Российская экономическая школа готовит к выпуску электронный сборник статей «Экономическая политика во времена COVID-19», который будет доступен на сайте РЭШ в ближайшее время. Forbes публикует фрагмент из этого сборника — статью профессора РЭШ Натальи Волчковой «Кого и как должно поддерживать государство в условиях экономического кризиса, вызванного коронавирусом?».

Экономический кризис, вызванный пандемией коронавируса, очень необычный. Сложно найти похожее развитие событий в прошлом. Поэтому важно выделить основные компоненты кризиса, чтобы сформулировать адекватные антикризисные меры. Сразу оговорюсь, о каком кризисе идет речь в этой записке.

В конце 2019 года новый коронавирус появился в городе Ухань в Китае и в начале 2020 года стал распространяться по миру благодаря носителям, путешествующим из Китая в разные страны. Распространение нового вируса имеет следующие особенности:

1. Высокая степень контагиозности. 
2. Достаточно долгий инкубационный период. 
3. Высокая доля бессимптомных носителей.
4. Значительная доля носителей с тяжелыми симптомами. 
5. Достаточно высокий уровень смертности (пока не точно определяемый).
6. Отсутствие лекарственных препаратов, имеющих доказанное воздействие на течение заболевания.

Неудивительно, что в этих условиях люди стали избегать некоторых товаров и услуг, потребление которых сопряжено с необходимостью близко контактировать с другими людьми, возник запрос на социальное дистанцирование с соответствующим спадом спроса на ряд товаров и услуг.

В свою очередь, высокая контагиозность и значительное число бессимптомных или слабо симптоматичных носителей предопределили экспоненциальный рост числа заболевших, в том числе тяжело заболевших и требующих реанимационной поддержки. Это усиливало нагрузку на систему здравоохранения, которая не готова обеспечить всех тяжелобольных адекватной поддержкой в ОРИТ. В связи с этим государства на определенной стадии распространения заболевания начали вводить меры, в той или иной степени ограничивающие контакты людей, вплоть до полного карантина. Задача этих мер — замедлить распространение эпидемии, чтобы система здравоохранения могла обеспечить поддержку всех тяжело заболевших.

Так как до сих пор неизвестно, возникает ли надежный уровень иммунитета у перенесших заболевание и при какой доле заболевших возникает групповой иммунитет к нему, а тестирование на вирус и на антитела к нему еще не проводятся в объеме, необходимом для понимания степени распространенности заболевания, то сложно оценить, сколько времени еще потребуется для стабилизации ситуации.

В свою очередь, параллельно с ухудшением эпидемиологической обстановки начал развиваться и экономический кризис. Изменилось отношение потребителей к определенным товарам и услугам — добровольно в случае самых осведомленных и вынужденно в случае менее осведомленных и/или более рискованных, благодаря введенным государством ограничительным мерам. От потребления некоторых они отказались совсем, потребление других снизили, потребление третьих, напротив, выросло. При этом нельзя полностью списать отказ от потребления на классический шок спроса. Фактически произошла переоценка того или иного товара или услуги с точки зрения полезности для потребителя. Повышенный риск заражения коронавирусом при потреблении того или иного товара или услуги изменил их ценность для потребителя — из приносящих полезность и удовольствие они стали угрожающими здоровью и жизни. Понятно, что классический рецепт для экономической политики — лечить отрицательные шоки спроса наращиванием денежной массы — тут работать не будет, так как ожидаемые риски здоровью слишком высоки, чтобы можно было компенсировать их деньгами.

В какой-то мере подобная ситуация отказа от потребления товара или услуги возникает, когда какие-то товары или услуги становятся устаревшими и им на смену приходят новые, более современные разновидности и технологии. Обычно такое происходит не мгновенно, занимает несколько лет, и производители имеют возможность перестроить производства. Те же, кто не смог оценить важность происходящих на рынке изменений или не сумел эффективно перестроиться, покидают рынок.

В текущей ситуации снижение потребления произошло совершенно неожиданно, и бизнес не был готов к этому. Однако хорошей новостью является то, что есть основания считать, что снижение спроса временно, и при успехе в создании вакцины или прояснении ситуации с групповым иммунитетом спрос восстановится до прежнего уровня достаточно быстро. То есть в массе производители не должны принципиально менять свои технологии и перестраивать бизнес в силу долгосрочного изменения спроса.

С точки зрения влияния новой экономической ситуации на деятельность фирм можно выделить несколько категорий бизнеса (отраслей):

1. Отрицательный шок без возможности адаптации:

• Бизнес, спрос на товары и услуги которого упал до нуля, и не имеющий возможности использовать удаленный формат для продаж (салоны красоты, стоматология, неэкстренные медицинские услуги, фитнес-центры, гостиницы и другие). Этот бизнес характеризуется необходимостью тесного контакта потребителя и поставщика.
• Компании, предоставляющие услуги или товары для бизнеса (B2B), спрос на которые упал не напрямую, а опосредованно, в силу того что потребитель его услуг попадает в категорию 1. 

2. Отрицательный шок с возможностью адаптации:

• Бизнес, спрос на товары и услуги которого упал значительно, но имеющий возможность использовать удаленный формат для некоторой компенсации продаж (образование на разных уровнях — от дошкольного до взрослого, IT, розничная торговля, рестораны и т.д.).

3. Положительный шок спроса:

• Бизнес, спрос на товары и услуги которого вырос, и имеющий возможность использовать удаленный формат продаж (некоторые сферы розничной торговли, аптеки, производство СИЗ, услуги доставки и т.д.).

4. Отсутствие значительного шока спроса:

• Бизнес, имеющий возможность продолжать деятельность (нет тесного контакта с потребителем и работником и между работниками), но не имеющий возможность это делать в силу ограничений на перемещение работников, наложенных государством. 

В силу того, что бизнес в категории 3 представляет собой очень незначительную долю от всей экономики, то замедление темпов роста и даже падение экономики в этих условиях являются неизбежными. Перед государством стоит задача по смягчению негативных последствий для граждан и экономики.

Какие меры поддержки может предложить государство в таких условиях, чтобы снизить глубину и продолжительность экономического кризиса?

Дополнительным условием при разработке мер поддержки экономики должна быть ориентация на то, чтобы эти меры не стали тормозом для восстановления экономики в условиях улучшения эпидемиологической ситуации, а в идеале, напротив, способствовали бы ее быстрому восстановлению.

Имея в виду неоднородный эффект кризиса на экономику, необходимо сформулировать цели, стоящие перед государственной политикой в отношении разных категорий экономических агентов и бизнесов. Исходя из неэкономической природы причины кризиса и его краткосрочности, можно предложить в качестве целей:

• максимальное содействие бизнесу из группы риска в консервации издержек на период кризиса;
• при одновременной поддержке населения, потерявшего источники дохода, денежными трансфертами.

1. С точки зрения мер социальной политики представляется важным, чтобы государство обеспечило условия выживания для самых малоимущих слоев населения, с учетом того, что данная категория граждан будет стремительно увеличиваться в текущих условиях. Группа риска — это люди, потерявшие работу и/или источники дохода полностью или частично.

2. С точки зрения поддержки бизнеса государство должно способствовать тому, чтобы помочь ему пережить кризис с тем, чтобы после его окончания наиболее эффективный бизнес мог быстро восстановиться и обеспечить предложение рабочих мест и рост экономики, а соответственно и доходов населения.

3. С точки зрения указанных выше групп бизнеса особенно важно, чтобы меры позволили в краткосрочном периоде пережить кризис бизнесу из категории 1 и не осложнили ситуацию для бизнеса из категории 2.

Для бизнеса категории 1, спрос на товары и услуги которого упал до нуля, но нет никаких причин ожидать, что он не восстановится после окончания эпидемии, естественной возможностью пережить ситуацию является консервация бизнеса. Спрос на его товары и услуги невозможно повысить в текущих условиях, поэтому альтернативой является только максимальное снижение издержек. Этот бизнес должен максимально медленно накапливать долги в текущих условиях.

Основные категории расходов бизнеса в отсутствие спроса и производственной деятельности:

• заработная плата;
• арендная плата;
• обслуживание кредиторской задолженности;
• налоги, в первую очередь на ФОТ.

Какие меры государственной политики могут помочь бизнесу снизить издержки?

1. Возможность оптимизировать наемных работников — увольнять или отправлять в неоплачиваемый отпуск. Увольнение может быть оптимально, если рынок соответствующего вида труда позволяет легко найти работника в условиях восстановления спроса. Неоплачиваемый или частично оплачиваемый отпуск позволит фирме сохранить связь с сотрудниками, заменить которых будет не так легко в условиях восстановления.

Таким образом, возможность легко уволить или отправить в неоплачиваемый отпуск работника позволит бизнесу существенно снизить издержки на труд, что, в свою очередь, снизит его расходы и на уплату налогов.

2. Снижение арендной платы. В случае, если снимаемое помещение является муниципальной собственностью, необходимо рассмотреть возможность отмены арендной платы в период эпидемии. В случае, если помещение принадлежит частному собственнику, бизнес может договориться о снижении арендной платы. Это уже происходит, и для арендодателя должно быть выгодно снизить арендную плату, поскольку альтернативой является потеря платы вовсе в отсутствие возможности сдать помещение другому бизнесу в текущих условиях.

3. Обслуживание кредиторской задолженности. Отсрочка платежей по кредитам на период эпидемии представляется адекватной мерой для поддержки бизнеса, спрос на продукцию или услуги которого отсутствует и можно ожидать, что он восстановится при изменении эпидемиологической ситуации.

Таким образом, набор мер, нацеленных на поддержку бизнеса 1, должен включать в себя:

• введение простой процедуры, позволяющей увольнять работников и/или отправлять их в неоплачиваемый отпуск;
• снижение до нуля арендной платы в случае нахождения помещения в муниципальной собственности;
• заморозка платежей по кредиторской задолженности. 

Такие меры позволят бизнесу максимально сократить текущие издержки. В условиях восстановления спроса наиболее успешные компании, как с точки зрения накопленных ранее доходов, так и с точки зрения способности управлять издержками в кризисный период, смогут быстро восстановиться и нанять недостающих работников.

Как определить бизнесы, которые попадают в категорию 1? Их можно определить по отраслевой принадлежности, и список рискованных отраслей можно составить, исходя из того, какова необходимая дистанция между потребителем и поставщиком или между работниками. Чуть более сложно обстоит дело со второй группой фирм в этой категории — тех, чей бизнес остановился из-за проблем у потребителя, который попал в первую категорию. Это может быть бизнес из области IT, который потенциально может работать в удаленном режиме, но, являясь частью производственной цепочки и находясь в ситуации, когда у их клиентов спрос упал до нуля, они испытывают всю полноту проблем. Возможность диверсифицировать спрос на свою продукцию и услуги в условиях кризиса может быть доступна для некоторых представителей такого типа бизнеса. Выявлять такие компании можно было бы из налоговых данных (возмещение НДС), ориентируясь на отраслевую принадлежность потребителей их продукции или услуг.

Бизнес категории 2 имеет возможность оптимизировать свою работу полностью или частично, но меры поддержки, сформулированные для бизнеса типа 1 и 4, не навредят и ему, а напротив, позволят гибко изменить технологию своей деятельности, чтобы отвечать на изменения ситуации на рынке.

Бизнес категории 3 не заинтересован в увольнении работников, напротив, есть вероятность того, что он будет нанимать новых, чтобы удовлетворить рост спроса. Отраслевую принадлежность таких бизнесов также возможно установить из экспертного опроса с тем, чтобы меры, касающиеся снижения нагрузки арендной платы и обслуживания кредиторской задолженности, не распространялись на него.

Бизнес категории 4 — это, вероятно, крупные заводы, работающие по долгосрочным контрактам, в том числе государственным. Для них возможно обеспечить соблюдение мер, нацеленных на нераспространение инфекции — использование СИЗ, измерение температуры, дезинфекцию помещений и транспорта работников. Однако определенная гибкость в отношении занятости также будет способствовать оптимизации их расходов и выживания в условиях общего сокращения спроса.

Таким образом, набор мер, которые повышают вероятность для бизнеса пережить период экономического кризиса, вызванного коронавирусом, должны включать следующие позиции:

1. Возможность для работодателя с минимальными издержками увольнять сотрудников или переводить их в отпуск без содержания на фиксированный период для всех видов бизнеса и отраслей.
2. Отмена и/или снижение арендной платы для бизнеса из отраслей категории 1. 
3. Отсрочка выплат по кредиторской задолженности и заморозка процентных платежей на период эпидемии для бизнеса категории 1.
4. Создание безопасных условий работы для бизнеса категории 4.

В свою очередь, зеркальные меры государственной политики, нацеленные на поддержку людей, оказавшихся без работы и дохода в условиях экономического кризиса, должны включать следующие позиции.

Для людей, утративших работу или перешедших в неоплачиваемый отпуск по решению работодателя, необходимо обеспечить:

1. Облегченный способ постановки на учет с соответствующей выплатой пособия как минимум на уровне МРОТ. Дополнительные меры поддержки могут включать продуктовые ваучеры.
2. Отмена коммунальных платежей.
3. Заморозка платежей по кредитам и заморозка накопления процентов по кредитам.

Дополнительные меры для групп риска могут включать денежные трансферты и продуктовые ваучеры для малоимущих семей с детьми и продуктовые пайки для мигрантов (необходимо продумать, как их организовать).

Насколько предложенные правительством России мероприятия в рамках первого пакета мер поддержки экономики соответствуют цели минимизации издержек бизнеса?

Очевидно, что месяц выходных дней, оплачиваемых работодателем, полностью противоречит идее минимизации издержек бизнеса. Фактически государство в директивном порядке запретило увольнение работников и предложило оплатить им месяц выходных, в том числе и фирмам, доходы которых равны нулю. Предложенный вариант беспроцентного кредита на цели выплаты зарплаты также представляется довольно опасным. Во-первых, для тех, кто возьмет такой кредит, это означает рост кредиторской задолженности без возможности погасить ее в ближайшие месяцы. Кроме того, с фонда оплаты труда работодатель должен начислить налоги в размере, значительно превышающем проценты по кредиту. Прекрасно понимая риски, связанные с такого рода кредитованием, коммерческие банки не склонны выдавать такие кредиты, понимая, что в дальнейшем фирмы с большой вероятностью не смогут их выплатить, даже при нулевой процентной ставке. Данная мера в целом представляется крайне неэффективной и, кроме всего прочего, позволяющей распространить кризис из реального сектора экономики в банковский.

Проблема с предложенными в рамках данной записки мерами государственной политики состоит в том, что текущее российской трудовое законодательство не позволяет фирмам безболезненно увольнять сотрудников. Увольнение работника по инициативе работодателя обходится последнему в районе трех среднемесячных окладов сотрудника. Отпуск без содержания по инициативе работодателя также невозможен. То есть в условиях отсутствия дохода уволить сотрудника низкомаржинальный бизнес фактически не может. Таким образом, текущее трудовое законодательство не дает российскому бизнесу возможности сократить издержки для выживания в условиях полномасштабного кризиса. Не решая проблему с трудовым законодательством, государство оставляет бизнес один на один с кризисом, устраняясь от решения давно назревшей проблемы негибкости российского Трудового кодекса.

Проведенный в 2012 году в России опрос представителей бизнеса в рамках проекта Всемирного банка «Деятельность предприятий и бизнес климат» оценивал, среди прочего, сколько «стоят» в терминах издержек производства различные факторы бизнес-климата, в том числе регуляторные практики, для российских предприятий. Трудовое законодательство в этом списке было в тройке лидеров, уступая только коррупции и проблемам лицензирования и разного рода разрешений. В условиях разворачивающегося кризиса есть все основания полагать, что проблема трудового законодательства для российского бизнеса, в первую очередь малого и среднего, может стать наиболее серьезной.

Во многих странах мира институты рынка труда имеют встроенную систему поддержки людей, полностью или частично потерявших работу на короткий период времени. Это позволяет странам сегодня использовать эти механизмы в максимальной степени, чтобы позволить и бизнесу пережить краткосрочное падение спроса и поддержать безработных. В российской системе трудовых отношений такого механизма нет, создать его полноценно с нуля в короткие сроки не представляется возможным, но в текущих чрезвычайных условиях можно и нужно вводить его основные элементы.

Очевидный вопрос, возникающий при обсуждении мер поддержки, состоит в том, из каких источников государство может финансировать расходы по поддержке бизнеса и населения, потерявшего работу в условиях кризиса. По оценкам разных институтов речь идет об объеме финансирования от 1,5 до 5% ВВП. Одна из обсуждаемых возможностей — взять деньги из средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). Я не могу согласиться с этим подходом. Основная задача ФНБ — это сглаживание расходов государства в условиях падения нефтяных цен. Речь идет о сглаживании запланированных расходов. Использование средств ФНБ на финансирование расходов на поддержку экономики в условиях кризиса, вызванного коронавирусом, противоречит самой идее фонда и подрывает устойчивость системы государственных финансов в среднесрочной перспективе, особенно на фоне снижения цены на нефть. Классические рекомендации экономической теории — финансирование краткосрочных неожиданных расходов через рост государственного долга — вполне адекватны текущей российской ситуации, тем более что уровень государственного долга страны сегодня минимален.

В завершение хотела бы подчеркнуть, что данная записка не претендует на формулировку глубоко проработанных мер, а скорее на формулировку подходов к тем мерам, которые будут способствовать минимизации экономических потерь российской реальной экономики в условиях кризиса и наименее безболезненному выходу из него.