Постиндустриальную экономику формирует человеческий капитал. Экономическое развитие России все чаще связывают с будущим городов, поскольку именно там проживает большая часть населения страны. В каждом населенном пункте в идеале следует создавать такую городскую среду, чтобы каждый его житель имел возможность «безболезненно» добраться из точки А в точку Б, а в свободное время выйти в ближайший парк. Такие аргументы на поверхности, но можно предположить, что человек не будет стремиться в другие города или за границу, если дома ему будет лучше. Поэтому приоритетной задачей для государства становится сохранение и развитие человеческого капитала в городах. Для решения этой задачи, в том числе Министерством строительства и ЖКХ России, был запущен приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», в рамках которого регионы в ближайшие три года из федерального бюджета ежегодно будут получать 25 млрд рублей. То есть эти деньги пойдут на качественное содержание города, благоустройство дворов, создание и благоустройство общественных пространств.
Чтобы понять, какая взаимосвязь между федеральными деньгами и развитием городской среды в регионах, необходимо проанализировать структуру муниципальных бюджетов. Министерство финансов России регулярно собирает, структурирует и публикует региональные бюджеты, но подобная системная работа, связанная с анализом бюджетов муниципалитетов, не ведется. Поэтому о том, как распределяются доходы и расходы в городах, известно немного — за последние десятилетия на эту тему практически не было детальных исследований в масштабе всей страны.
Бюджетные деньги
Центр городской экономики КБ «Стрелка» проанализировал наиболее достоверные документы: отчеты об исполнении бюджетов 79 региональных столиц в период с 2013 по 2015 год. В исследованных городах живет 27% населения России, но денег в них сосредоточено очень мало, лишь 3% консолидированного бюджета РФ. В среднем только 14% консолидированного бюджета региона приходится на региональный центр.
Результаты исследования показали, что в среднем половину бюджета региональных столиц составляют безвозмездные поступления — деньги, перечисляемые городу из других бюджетов в виде дотаций, субвенций или субсидий, которые не нужно потом возвращать. Но большая часть таких денег имеет строго регламентированное назначение.
Доля безвозмездных поступлений в бюджете определяет самостоятельность города: чем выше этот процент, тем меньше средств остается городу, чтобы свободно ими распоряжаться и тратить их по собственному усмотрению, а не на цели, указанные федеральным центром.
Сильная зависимость от безвозмездных поступлений — проблема российских городов, так как объем этих поступлений непредсказуем, а тратить их по своему усмотрению город не может.
Города, лидирующие по доле безвозмездных поступлений, фактически финансируются из региональных бюджетов. Чаще всего к ним относятся центры регионов со слабым уровнем социально-экономического развития (Махачкала, Кызыл), а также города с высокой стоимостью жизни, например Южно-Сахалинск. Оптимальным является планомерное уменьшение зависимости от регионального и федерального бюджета. В таком случае можно говорить о развитии экономической самостоятельности города. Самыми самостоятельными городами среди миллионников оказались Пермь, где доля безвозмездных поступлений в бюджет составляет 36%, и Владивосток с 27% безвозмездных поступлений.
Статьи расходов
В среднем половина городского бюджета тратится на образование — эти расходы обычно компенсируются дотационными деньгами. Траты на городскую среду (ЖКХ, транспорт и дорожное хозяйство) составляют 29% всех расходов бюджета. Расходы на ЖКХ состоят преимущественно из расходов на жилищное хозяйство (в среднем 35%), коммунальное хозяйство (29%) и благоустройство (36%). Объем расходов на ЖКХ зависит от приоритетов городской политики, ну и от наличия средств в бюджете. Среди лидеров по затратам на ЖКХ есть как сверхбогатый Южно-Сахалинск, так и Магас, зарабатывающий на душу населения в два раза меньше. Челябинск, например, тратит аномально мало на ЖКХ по сравнению с другими городами: средний город-миллионник тратит на ЖКХ 14% своего дохода (146 000 рублей), а Челябинск всего 1,6% (17 000 рублей).
Поэтому эффект от дотационных денег, выделяемых на формирование комфортной городской среды, будет неоднородным для разных городов — для тех городов, которые совсем мало тратят на благоустройство, большая субсидия окажет «взрывной» эффект, когда в городе, в котором ничего не происходило годами, вдруг появится обновленная площадь или набережная. С другой стороны, в городах, которые тратят на благоустройство внушительные суммы, федеральная субсидия может оказаться «каплей в море» и не вызовет такого резонанса.
Важно понимать, что единоразовая субсидия, неважно, какого размера она будет, не может решить проблему развития городской среды. Деньги хорошо направлять в уже существующий план развития города, потому что процесс формирования комфортной городской среды — процесс небыстрый, в нем важна системность, плановость и наличие долгосрочной стратегии. В этом плане показателен пример Москвы, когда у города существует четкий план: например, в этом году мы делаем 30 улиц, в следующем — 40, а через год — 50. Москва — удачный пример, в том числе и потому, что все делалось массово.
Нельзя благоустроить одну улицу в городе и рассчитывать, что вы уже сформировали городскую среду. Это подтверждают и заграничные примеры. Например, Барселона и Лондон имели долгосрочные планы по развитию города, и поэтому они решили проводить у себя Олимпийские игры, а не наоборот — когда на город свалились большие деньги и он решил их освоить.
Городам уже сейчас важно понять, что городскую среду нужно развивать постоянно и системно, а мгновенные победы в долгосрочной перспективе не могут исправить ситуацию.
Человеческий капитал
Сколько своих денег останется городу на благоустройство, зависит от внутренней экономической политики муниципалитета и понимания взаимосвязи между комфортной городской средой и экономическим процветанием города. Почти половину дохода город получает от своих жителей̆ и недвижимости (40%). С ростом населения падает роль безвозмездных поступлений, а все остальные доходы увеличиваются — бюджет города становится более независимым. При этом необходимо понимать, что муниципалитет мало контролирует доходы от НДФЛ, — он не может влиять на налоговую базу (размер заработных плат) и ставку налога.
Нормативы отчислений в местный бюджет устанавливаются на федеральном (обязательные 15%) и региональном уровне (единые и/или дополнительные нормативы отчислений, в сумме на местный уровень уходит не менее 15% всех доходов субъекта от НДФЛ). От операций с недвижимым имуществом региональные центры получают в среднем 10% от своего дохода, контролировать и прогнозировать такой доход проще, чем НДФЛ: в отличие от людей, недвижимое имущество не перемещается, его сложно скрыть.
Комфортная городская среда позволяет не только удержать человеческий капитал в городе, но и влияет на доходы от операций с имуществом: чем выше качество среды, тем дороже стоят объекты: и недвижимость, и земля. Ни площадь, ни население города не оказывают значимого влияния на доходы от операций с имуществом в расчете на 1 га площади города. В 38 раз отличаются доходы от операций с имуществом с 1 га в Твери и Горно-Алтайске, при этом Тверь больше Горно-Алтайска всего на 6000 га. Затраты на ЖКХ — это вложение в будущее города, из-за этого повышается стоимость недвижимости, и соответственно собирается больше налога на имущество физических лиц и поступает больше дохода от операций с имуществом. Со временем они будут возвращаться в городскую казну в виде дополнительных доходов от городского имущества.