В ближайший месяц исполнится восемь лет с момента ликвидации электроэнергетической монополии РАО ЕЭС и 15 лет — со дня принятия правительством концепции реформирования российской электроэнергетики, одной из немногих реформ начала 2000-х, которая все же была так или иначе доведена до запланированного конца.
Хотя серьезного и глубокого анализа реальных последствий энергореформы практически не видно, в целом в обществе ее принято ругать. И есть за что: если в 2001 году средняя цена электроэнергии для российских потребителей колебалась вокруг 2 центов за кВт-ч, то уже в 2013-м, по данным Росстата, средние цены для промышленных потребителей составили 6,9 цента за кВт-ч, а для непромышленных — превысили 11 центов. Это вплотную приблизило Россию к среднему уровню цен на электроэнергию для промышленности в США (7 центов за кВт-ч) и уже совсем недалеко отстояло от среднего уровня цен в большинстве стран ОЭСР — 10-15 центов (данные можно посмотреть здесь на странице 43).
В последние пару лет резкая девальвация рубля осложнила долларовые сопоставления, однако в долларах 2013 года электроэнергия для российских потребителей стоила еще дороже: для промышленности уже выше 7 центов/кВт-ч, для непромышленных потребителей — почти 13 центов. Не те результаты реформы, которые хотели видеть потребители — ведь им обещали сбалансированные тарифы за счет создания конкурентного рынка электроэнергии, а не безудержный рост стоимости электричества.
Те же США, на которые часто ссылались инициаторы российской реформы, демонстрируют совершенно иную качественную картину: здесь цена электроэнергии для промышленности держится на устойчиво одинаковом уровне, 6-7 центов за кВт-ч для промышленности вот уже много лет и не демонстрирует склонности к росту. Хотя в Америке нет единого рынка и далеко не все штаты пошли по пути реструктуризации своих энергосистем, тем не менее за последние 20 лет доля независимой генерации, отделенной от сетей, выросла менее чем с 2% до 35%, а в крупнейших штатах — от 40-60% (Калифорния, Техас, Нью-Йорк) до почти 100% (Пенсильвания, Иллинойс). Пионерство в движении по пути развития конкуренции в электроэнергетике — одна из ключевых причин, почему США являются чемпионом среди стран ОЭСР по дешевизне электричества.
На эту тему можно дискутировать годами, однако есть две основные причины относительной неудачи электроэнергетической реформы. Одна из них — внешняя и никак не связана с дизайном реструктуризации, но вот вторая носит внутренний характер и представляет собой прямую ошибку реформаторов.
quote_block node/259009Первая, внешняя причина — отказ от одновременной демонополизации «Газпрома» и принятие правительством агрессивной программы директивного повышения внутренних цен на газ вместо создания конкурентного рынка. Реформаторы и представить себе не могли в 1999-2000 годах, что реструктуризация электроэнергетики пройдет в условиях не только сохранения, но и укрепления газпромовской монополии, да еще и скупки «Газпромом» генерирующих мощностей (сегодня газовый монополист контролирует более 16% всей энергогенерации). Все это казалось немыслимым: планы по созданию конкурентного рынка в газовой отрасли в то время были схожими с электроэнергетикой, и реформы этих рынков должны были проходить синхронно — так изначально и предполагала «программа Грефа», утвержденная в 2000 году.
Трудно переоценить значение газовой реформы для рынка электроэнергии. На природном газе в России вырабатывается примерно 50% электричества, а в структуре издержек крупнейших генерирующих компаний, работающих преимущественно на природном газе («Мосэнерго», ОГК-2, «Интеррао», «Т Плюс»), расходы на топливо составляют 60-85%. Честно говоря, если бы в 2000 году было известно, что газовая отрасль в следующие 15 лет пойдет по пути сохранения монополии, скупки энергомощностей и агрессивного наращивания цен при поддержке правительства, на планах создания конкурентного рынка электроэнергии это скорее всего поставило бы жирный крест.
В начале 2000-х группа экспертов во главе с Сергеем Чернавским из ЦЭМИ провела подробные расчеты вероятных цен на газ на внутреннем рынке в условиях разделения «Газпрома» на несколько десятков независимых газодобывающих компаний. По всем прикидкам выходило, что газ на внутреннем рынке не должен стоить дороже $60-80 за 1000 кубов — издержки добычи низкие, построенные в советское время газопроводы не нуждаются в возмещении капитальных затрат. Однако в 2007 году правительство Фрадкова с подачи «Газпрома» и при полном одобрении Владимира Путина приняло печально известное постановление от 28 мая 2007 года №333 о поэтапном доведении внутрироссийских цен на газ до уровня самого дорогостоящего зарубежного бенчмарка — цен на газ в континентальной Европе. Снег, дождь, кризис, война — это постановление все минувшие годы исполнялось неукоснительно как часы. В результате уже к 2011 году средние оптовые цены на газ для российских потребителей с учетом НДС превысили $100 за тысячу кубов, в 2013-м — $120. Девальвация чуть охладила динамику внутренних цен в долларах, однако рублевый рост никуда не делся: в 2015 году, по данным «Газпрома», средняя оптовая цена газа для внутреннего рынка с учетом НДС составила 4300 рублей за тысячу кубов против 1330 рублей в 2006-м. В долларах 2013 года (до начала обвальной девальвации рубля) это $135 за тысячу кубов.
Отмечу, что в тех же США, где крайне высок уровень конкуренции в газодобыче и доля крупнейшего производителя газа составляет примерно 3,5-4% в общенациональной добыче, оптовые цены Henry Hub сейчас составляют чуть более $70 за тысячу кубов. Как тут не вспомнить возмущенную ремарку Путина на заседании Президентской комиссии по ТЭК два года назад, 4 июня 2014 года, где он пожаловался своим министрам на то, что производства выгоднее размещать в США, потому что газ «в Штатах дешевле» — впрочем, Путину в данном вопросе некого винить, кроме собственной политики.
Вместе с тем у относительной неудачи энергореформы есть и вторая, внутренняя причина. Автор этих строк в свое время много сил потратил на то, чтобы попытаться добиться решений, ограничивающих будущие слияния и поглощения в сфере генерации электроэнергии, которые в итоге полностью убили конкурентную среду. Однако эти аргументы не были услышаны: руководство РАО ЕЭС волновал в основном вопрос распродажи генерирующих мощностей, а дальше «рынок сам все расставит по местам» — буквально так и ответил мне по этому поводу Анатолий Чубайс в ходе нашей последней встречи по обсуждению хода реформы, состоявшейся весной 2006 года.
Рынок «расставил» все следующим образом. Изначально группа экспертов во главе с Игорем Сорокиным из Института энергетических исследований РАН провела блестящий анализ рыночной концентрации на будущем энергорынке: расчеты, выполненные по индексу концентрации Херфиндаля-Хиршмана, позволили сформировать относительно сбалансированную структуру оптовых (ОГК) и территориальных (ТГК) генерирующих компаний числом в 10 ОГК и 14 ТГК. Структура ОГК была утверждена правительством в сентябре 2003 года.
Однако сейчас, после всех случившихся в отрасли слияний и поглощений, в электроэнергетике по факту осталось только пять независимых друг от друга ОГК и еще семь ТГК, не связанных с владельцами оптовых генерирующих компаний. Число игроков в сфере генерации, таким образом, сократилось ровно наполовину.
Еще хуже ситуация с контролем над генерирующими компаниями. Всего четыре крупных холдинга, контролируемых государством и связанными с ним структурами — «Русгидро», «Росэнергоатом», «Интеррао» и «Газпром энергохолдинг», — владеют более 55% установленной генерирующей мощности в стране. А если прибавить к этому еще три крупных мегахолдинга — «Евросибэнерго» Олега Дерипаски, «Т Плюс» (бывший «КЭС Холдинг») Виктора Вексельберга и «Сибирскую генерирующую компанию» Андрея Мельниченко, — то совокупная доля генерирующей мощности, контролируемая этими несколькими крупными игроками, составит более 73% (причем это самая лучшая мощность: две трети оставшейся генерации — это второсортные региональные и местные станции).
Для сравнения: в тех же США 5 крупнейших генерирующих компаний контролируют только 20% установленной мощности в стране.
Почему реформаторы не позаботились о создании страховок против будущей консолидации собственности в генерации, тем самым сведя на нет саму возможность создания в стране конкурентного рынка, для меня загадка. Впрочем, ответ имеется: в действиях Анатолия Чубайса и его команды всегда чувствовался приоритет интереса к тому, как выделить и распродать активы, но не к последующей судьбе рынка. Когда разговор заходил на долгосрочные стратегические темы, интерес очевидно угасал. Ситуация легко объяснима: корпоратизация и продажа активов были делом для команды Чубайса понятным и близким еще с 1990-х, а перспектива их ухода из РАО ЕЭС особо не мотивировала думать о далеком будущем. Неудивительно, что после их ухода генерирующие активы стали легкой добычей узкого картеля собственников, приближенных к власти.
В целом это отражало вектор развития страны в последние десятилетия, так что, возможно, не стоит излишне винить в этом конкретную команду Чубайса. Однако то, что реформаторы вообще не предусмотрели никаких страховок от подобного резкого и быстрого роста рыночной концентрации, несомненно, было ошибкой самого дизайна реформы. ФАС все эти слияния и поглощения легко одобрила: изначального задания не допускать их ей никто не ставил.
Не помогла ситуации и мегаконсолидация сетевого хозяйства в рамках «Россетей», вовсе не планировавшаяся в ходе реформы, — эти решения были приняты уже позже. В результате регулирование тарифов в электросетевом комплексе пало жертвой явления, называемого термином regulatory capture, или «захват регулятора» (в данном случае когда инфраструктурная компания настолько велика и влиятельна, что регулятор не решается ей перечить и легко идет на поводу у ее тарифных запросов). В результате, например, Федеральная сетевая компания при росте физического объема услуг по передаче электроэнергии всего на 10% в 2008-2014 годах (примерно все те же полтриллиона киловатт-часов) выручка компании выросла в 2,5 раза, а удельная стоимость передачи киловатт-часа по магистральным сетям — с 15 до 33 копеек (по данным годовых отчетов компании). По распределительным сетям динамику оценить сложнее из-за непрекращающихся реструктуризаций, однако ясно, что сверхконцентрация сетей лишь увеличила тарифный прессинг на потребителей. Правда, концепция реформы 15-летней давности не планировала такой сверхконцентрации — предполагалось, что сетевых компаний будет много, что с точки зрения регуляторного влияния было бы легче.
Как бы там ни было, конкурентного рынка электроэнергии в России не получилось, и в результате действия классической олигополии, поддавливаемой снизу продолжением упорных усилий правительства по поднятию внутренних цен на газ, мы можем увидеть в ближайшие годы дальнейший рост энерготарифов до непредсказуемого уровня. О таком рынке, как в США, где созданы долгосрочные условия для жесткой конкуренции на рынках и природного газа, и электроэнергии и в результате энергетические цены сбалансированы и низки, остается лишь мечтать.