Госдума внезапно приняла публично не обсуждавшиеся поправки в законодательство о местном самоуправлении, фактически завершающие полное инкорпорирование руководства муниципальных образований в систему государственной власти. Принятые втихую поправки крайне показательны не только скандальным содержанием, но и самим порядком принятия.
20 января в законопроект № 447241-6 при голосовании его во втором чтении внешне неожиданно были приняты поправки, радикально меняющиеся систему органов МСУ. Теперь нанятые по контракту сити-менеджеры получат право именоваться полноценными главами муниципальных образований, а выполнявшие функции глав муниципалитетов в этих случаях спикеры местных советов станут просто спикерами. Причем сам законопроект, принятый в первом чтении 16 сентября 2014 года по инициативе законодательного собрания Красноярского края, изначально был вообще о другом, он касался изменений в законодательство, связанных с порядком избрания местных советов вместо досрочно распущенных. По мысли авторов первоначального законопроекта, нужно было внести ограничения на участие в муниципальных выборах депутатов, действия (бездействие) которых создали препятствия в работе совета, повлекшие его роспуск. В общем, чтобы неповадно было распускаться. По нынешнему законодательству, когда в течение трех месяцев подряд совет не проводит правомочных заседаний, например по причине неявки на сессии группы депутатов (в том числе по неуважительным причинам), это влечет за собой его роспуск и новые выборы. Такое часто происходит из-за серьезных конфликтов в депутатском корпусе. На досрочных выборах виновникам роспуска предлагают запретить баллотироваться, исключение предлагается сделать только для лиц, в отношении которых судом установлено отсутствие вины за действия, приведшие к роспуску.
Однако внесенные во втором чтении поправки в этот текст к данной тематике не имеют никакого отношения.
Хотя объем изначального текста законопроекта увеличился в разы, формальное название не изменилось: «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». При этом в тексте теперь говорится о поправках в другие статьи другого закона («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», особенно в статью 36). Ловкость рук и «никакого мошенства». Вспоминается анекдот про поручика Ржевского, при завершении тоста на похоронах старого друга предложившего, чтобы дважды не вставать, выпить заодно и за присутствующих здесь дам. В деятельности этой думы такие пируэты происходят уже не в первый раз, когда исподтишка в различные законопроекты при втором чтении вносятся намного более важные, чем изначальный текст, поправки, касающиеся совсем иной проблематики, даже не связанной с названием законопроекта. Вроде по логике вещей неправильно, но если очень хочется, то можно.
Принятие путанно изложенных поправок произошло настолько внезапно, что журналисты вначале не могли понять, что происходит, пытаясь звонить экспертам и выяснить, о чем идет речь, а инициаторы поправок давали комментарии, мягко говоря, искажающие содержание принятого законопроекта (объясняя, что совершилась чуть ли не демократическая революция, якобы упразднившая институт сити-менеджеров).
Если прорваться сквозь дебри формулировок про замену отдельных слов таких-то абзацев таких-то пунктов таких-то частей многострадального закона (интересно, сколько голосующих депутатов в итоге перед нажатием кнопок решили посмотреть, что получается в результате), то получается следующее. Согласно закону об МСУ в муниципалитете есть его глава и есть глава администрации, раньше эти функции можно было совмещать в одном лице, только если он избирается населением. Если же прямые выборы мэра отменялись, то тогда депутаты избирали главу муниципального образования, который одновременно является председателем совета. Администрацию в этом случае возглавлял чиновник, нанимаемый по контракту, так называемый сити-менеджер. Была еще третья схема, условно «гибридная»: население избирает главу (мэра), но при этом он выполняет преимущественно политическо-представительские функции, будучи спикером, а администрацию все равно возглавляет сити-менеджер. Именно такой «гибрид», например, введен в Екатеринбурге, где население выбрало мэром Евгения Ройзмана, но администрацию возглавляет нанятый по контракту Александр Якоб.
Данная двухголовость, изначально имевшая целью обеспечить разделение властей и взаимный контроль, приводила к множеству конфликтов, когда два главы постоянно выясняли, кто из них «настоящий мэр».
Такие конфликты происходили регулярно, можно вспомнить случаи в Туле, Смоленске, Брянске, Миассе и т.д. и т.п.
При выборах сити-менеджеров изначально создавались конкурсные комиссии, в составе которых региональная власть имела треть мест, что уже было неправильно и как минимум противоречило духу Конституции, так как по ней местное самоуправление отделено от органов государственной власти, к которым относятся власти региона. Ради этого права вмешаться в формирование местной власти губернаторы и шли на отмену более простой и понятной системы с прямыми выборами мэра. В ходе прошлогодней так называемой реформы МСУ в конкурсных комиссиях доля назначенцев губернатора была увеличена с трети до половины, а это де-факто уже и есть назначение сити-менеджеров губернаторами. Так как та реформа вызвала широкое возмущение, о ее новом зигзаге решили никому не говорить: просто ввести, и все.
Теперь разрешается отменять «двухголовость», а функции единоличного руководителя муниципалитета отдавать тому самому нанимаемому по контракту чиновнику. В этом случае сити-менеджер получает дополнительный статус, а влияние депутатов и председателя совета резко падает. Хотя ранее глава, он же спикер, и не возглавлял лично администрацию, но формально именно он заключал с сити-менеджером трудовые соглашения и решал многие политические вопросы. Реальное же влияние того или иного руководителя зависело от особенностей местного устава и личного авторитета каждого из чиновников. Формально новая модель вводится на выбор, как «четвертая» к трем выше описанным. Но проблема в том, что прошлогодняя «реформа МСУ» дала региональным властям право, не спрашивая согласия муниципалитетов, решать, какую модель в том или ином муниципалитете вводить и какие полномочия кому оставлять. Этим правом многие губернаторы как раз и воспользовались для отмены прямых выборов мэров. Не вызывает сомнений, что после окончательного принятия данного законопроекта по регионам прокатится новая волна насильственных изменений уставов муниципалитетов и превращения отобранных губернаторскими конкурсными комиссиями сити-менеджеров в единоличных местных руководителей.
Получается, что большую часть 1990-х и в начале 2000-х глава муниципального образования в большинстве случаев избирался населением, затем - или населением или депутатами, потом все чаще депутатами, теперь же глава в большинстве случаев будет избираться … губернатором. Такое вот, вроде местное, но теперь уже как бы не совсем самоуправление.