Научился ли российский бизнес защищаться от силовиков?

Это продолжение серии публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) о стратегических проблемах развития страны.

В декабре на конференции «100 шагов к благоприятному инвестиционному климату. Достижения и новые вызовы», организованной Агентством стратегических инициатив (АСИ) и газетой «Ведомости», участники отчитывались об успехах. Общая тональность выступлений такова: несмотря на многочисленные проблемы, бизнес-сообщество совместно с прогрессивными технократами в правительстве с опережением графика выполняет задачи по улучшению делового климата, поставленные Владимиром Путиным. Наглядное подтверждение этому — перемещение России в рейтинге Doing Business со 120-й на 92-ю позицию. А уже после конференции указом президента был стремительно освобожден из колонии бывший владелец компании ЮКОС Михаил Ходорковский.

Сочетание и «формат» этих событий наглядно характеризуют две стороны российского бизнес-климата.

Очевидно, что налоговая нагрузка, простота административных процедур, доступ к электросетям влияют на издержки бизнеса. Однако иная, трудноизмеримая составляющая инвестиционного климата — это гарантии защиты прав собственности и личной безопасности предпринимателей. В этом аспекте «дело ЮКОСа», завершающееся сейчас на наших глазах, стало знаковым прецедентом.

Само «дело ЮКОСа», безусловно, было политическим. Оно должно было наглядно продемонстрировать изменение баланса сил в «правящей коалиции» — с превращением крупного бизнеса в «младшего партнера» по отношению к федеральной бюрократической элите. Однако для представителей средних и нижних этажей «вертикали власти» избирательный характер применения права по отношению к владельцам и менеджерам крупнейшей компании стал мощным неформальным сигналом об общем изменении отношения к предпринимателям. Многие эксперты обоснованно считают, что именно «дело ЮКОСа» открыло двери для массовой практики «рейдерских захватов» бизнеса с активным участием представителей правоохранительных структур.

Можно сказать, что в 2003-2004 годах, глядя на происходящее наверху, каждый уважающий себя майор или полковник милиции захотел получить «свой маленький ЮКОС». Практические последствия такого поворота в последние годы многократно освещались в СМИ — от «дела Евросеть-Моторола» и «дела химиков» в докризисный период до недавнего «макового дела».

Изменилось ли что-либо с этой «темной» составляющей российского бизнес-климата? И может ли освобождение Ходорковского в сочетании с активностью таких организаций, как АСИ, повлиять на этот процесс?

Бои с переменным успехом

Надо признать, что, в отличие от рейтингов Doing Business, на «невидимом» фронте продвижение остается скромным. С одной стороны, в 2012 году в российской системе госуправления появился специальной пост уполномоченного по защите предпринимателей. Назначенный на эту должность в июне 2012 года Борис Титов смог при поддержке ведущих бизнес-ассоциаций подготовить и политически продвинуть проект амнистии для предпринимателей. В результате амнистии по состоянию на конец ноября для 1408 предпринимателей прекращено расследование уголовных дел и (или) они освобождены от наказания по вступившим в силу приговорам судов.

С другой стороны, Следственный комитет (СК) по-прежнему продолжает расследование так называемого «дела экспертов» — с допросами Яны Яковлевой, Тамары Морщаковой и других его «участников». Судя по постановлению Басманного суда, полученного в казахском суде адвокатами одного из экспертов, их предполагаемая вина состоит в том, что ими «издавались монографии и осуществлялись публикации в средствах массовой информации о необходимости внесения изменений в уголовное законодательство России. Таким образом, создавалась иллюзия необходимости либерализации уголовного законодательства, и в интересах Ходорковского М.Б. были внесены изменения в законодательство России».

Одновременно СК успешно лоббирует поправки в Уголовный кодекс, возвращающие ему право возбуждать уголовные дела по налоговым статьям без участия налоговых органов. Бизнес (поддержанный экономическим блоком правительства, включая налоговую службу) активно пытается противодействовать этим поправкам, но в первом чтении законопроект принят в исходной редакции, предложенной СК.

В этом же направлении усиления контроля за бизнесом идет новая волна мер по «деофшоризации», озвученная Путиным. При этом в  аргументах «силовиков» есть своя правда: уход от налогов и мошенничество в российском бизнесе распространены никак не меньше (а скорее больше), чем в других странах. Как среди правоохранителей, так и в бизнес-сообществе есть недобросовестные игроки. Но и там и там есть и добросовестные участники, не застрахованные от ошибок.

Механизм, позволяющий отделять непреднамеренные ошибки от злоупотреблений, — это независимая судебная система. Однако в России суды, выносящие лишь 0,3% оправдательных приговоров, очевидно, являются придатком правоохранительной системы. Так что же, об обеспечении гарантий прав собственности и личной безопасности предпринимателей стоит забыть до возникновения независимых судов?

Или что-то можно сделать уже сегодня?

Известный специалист по проблемам развития, профессор Гарвардского университета Дэни Родрик отмечает, что в таких условиях стоит подумать о поиске second best institutions — институтов, которые по своему дизайну могут совсем не соответствовать стандартам «высокой теории», но при этом способны поддерживать экономическое развитие в той несовершенной среде, где они возникли. Исследование, проведенное нами в Высшей школе экономики, дает основание полагать, что российский бизнес, похоже, смог нащупать формат подобного нестандартного института. Речь идет о Центре общественных процедур «Бизнес против коррупции» (ЦОП БПК), созданном ассоциацией «Деловая Россия» в феврале 2011 года.

Как это работает?

Как подчеркивалось в докладе Минэкономразвития в правительство в июле 2011 года, БПК призван «объединить усилия делового сообщества, общественных организаций и органов государственной власти в борьбе с рейдерством и коррупционным давлением на бизнес». Ключевой особенностью этого механизма является публичное рассмотрение обращений предпринимателей, которые считают, что они столкнулись с необоснованным уголовным преследованием и рейдерским захватом бизнеса. Все обращения фиксируются в реестре, который доступен на сайте БПК. Регламент БПК предусматривает семь стадий рассмотрения обращений, включая сбор информации по делу, запрос в региональное отделение «Деловой России», заключение эксперта-юриста, решение сопредседателей БПК о вынесении обращения на Общественный совет БПК, рассмотрение вопроса на совете и, наконец, итоговое решение по заявлению.

Рассмотрение дела в региональном отделении «Деловой России» позволяет понять, насколько добросовестным является сам заявитель. Затем обращение анализирует эксперт-юрист из числа адвокатов, сотрудничающих с БПК на общественных началах по принципу pro bono. После этого сопредседатели БПК (в их число входят бизнес-омбудсмен Титов, вице-президент «Деловой России» и бывший депутат Госдумы Андрей Назаров, бывший председатель Совета по правам человека при президенте Элла Памфилова и ряд других статусных фигур) коллективно принимают решение о целесообразности вынесения обращения предпринимателя на заседание Общественного совета.

Как правило, на совет выносятся дела, в которых сопредседатели видят серьезное ущемление прав предпринимателя и считают возможным добиться пересмотра. В таблице (см. ниже) отражены общее число обращений за почти три года существования БПК и вероятность вынесения конкретного дела на рассмотрение Общественного совета. Видно, что наибольший шанс на рассмотрение в совете имеют обращения, в которых идет речь одновременно о рейдерском захвате и уголовном преследовании. Они составляют лишь 14% поступающих жалоб, но почти половину рассмотренных дел.

Заседания Общественного совета проходят раз в две недели и открыты для любых заинтересованных лиц. По форме они представляют собой квазисудебную процедуру, к участию в которой приглашаются как предприниматель, обратившийся в БПК, так и противная сторона. Сам Общественный совет БПК, по сути, выступает как жюри. Обоснованность принимаемых решений предопределяется квалификацией и личной репутацией членов совета. На ноябрь 2013 года среди 62 его членов 27 являлись профессиональными адвокатами, пятеро были депутатами Госдумы и членами Совета Федерации, четверо — членами Общественной палаты, 17 представляли ведущие бизнес-объединения.

Если после публичного обсуждения Общественный совет принимает решение о поддержке обращения, БПК направляет свои запросы первым лицам в профильные инстанции (прокуратура, Следственный комитет, МВД, Верховный суд). За ходом дальнейших разбирательств следит один из сопредседателей БПК, который лично контактирует с руководителями соответствующих правоохранительных органов.

Механизмом, который гарантирует рассмотрение запросов БПК «по существу», является Наблюдательный совет БПК, образованный по распоряжению правительства. Его возглавляет первый вице-премьер Игорь Шувалов, а в его состав входят представители 65 ведомств, осуществляющих функции правоприменения по отношению к бизнесу, включая МВД, Следственный комитет, ФНС, Госнаркоконтроль и другие.

Стакан «наполовину пуст»?

В 2011 году Минэкономразвития прогнозировало, что в течение года в Центре планируется рассмотреть «порядка 8-10 обращений, но результат их рассмотрения должен иметь общественный резонанс, освещен в СМИ и в итоге быть значимым, существенно влияющим на улучшение делового климата». Публичные разбирательства и санкции в отношении «вымогателей в погонах» должны были давать сигнал и вымогателям (о рискованности привычных стратегий), и бизнесменам (о том, что их права теперь защищаются).

По факту с февраля 2011 по ноябрь 2013 года Общественный совет БПК рассмотрел 85 обращений. По 68 из них были сделаны выводы о нарушениях прав предпринимателей и приняты решения о необходимости пересмотра приговоров. Однако по состоянию на декабрь 2013 года на сайте БПК размещена информация лишь о 12 обращениях, по которым пересмотрены судебные решения. Почему конечный эффект деятельности БПК столь ограничен, можно понять на примере дела Дмитрия Малова из компании «Агромол» в Костроме, которое является для БПК самой заметной «историей успеха».

«Агромол» — это средняя компания, производящая молочную продукцию и насчитывающая 300 сотрудников. В 2006 году в рамках национального проекта «Развитие АПК» компания Малова взяла кредит на 17,8 млн рублей. В 2008 году к Малову обратилось двое бывших сотрудников ФСБ с предложением о продаже бизнеса по заниженной цене, грозя в случае отказа уголовным преследованием. После отказа Малова продать компанию региональное отделение ФСБ добилось возбуждения против него уголовного дела по ст. 159 УК. Его обвинили в том, что он «похитил» 1,8 млн рублей, которые были официально возвращены «Агромол» в рамках рефинансирования кредита. Хотя Малов довел до сведения суда информацию о вымогательстве, он был осужден на 5,5 лет заключения.

Обращение Малова поступило в БПК в феврале 2011 года и было поддержано Общественным советом уже в марте. Тем не менее в июне 2011 года при пересмотре дела Малова кассационная инстанция лишь сократила ему срок заключения до 2 лет. И лишь в ноябре 2012 года решением Верховного суда Малов был полностью оправдан. При этом, как подчеркивал Титов, это стало возможным благодаря личному участию председателя Верховного суда Вячеслава Лебедева.

Финальное решение Верховного суда дает основание полагать, что дело Малова было полностью сфальсифицировано. Тем не менее все нижестоящие судебные инстанции не смогли «увидеть несправедливость» в этом деле и БПК потратил почти два года на то, чтобы добиться его пересмотра.

Можно обсуждать, что стоит за нежеланием правоохранительных органов и судебной системы признавать свои ошибки — коррупционные интересы или же ложно понятая «корпоративная солидарность». Но очевидно, что отсутствие быстрых эффектов от деятельности БПК чревато разочарованием в предпринимательском сообществе. Один из признаков такого разочарования — выход Яны Яковлевой, совладельца компании «Софэкс» и учредителя НП «Бизнес-Солидарность», из числа сопредседателей БПК в конце 2012 года.

Взгляд с другого ракурса

Однако на историю БПК стоит посмотреть с другой стороны. Понятно, что даже самая влиятельная общественная организация не может заменить коррумпированный госаппарат и неработающую судебную систему. Чтобы российский бизнес стал верить в большую защищенность прав собственности и возобновил инвестиции в России, недостаточно провести разовую амнистию предпринимателей и «монаршей милостью» отпустить Ходорковского. Гарантии защиты прав собственности не возникнут без серьезных институциональных реформ.

Но любую реформу делают люди.

Если они заведомо недобросовестны, то самые благие намерения обернутся провалом. Поэтому для изменения ситуации очень важно начать очищение правоохранительной и судебной системы от недобросовестных сотрудников. И именно в этом БПК имеет наибольший потенциал. Его характерные черты (формализованные процедуры рассмотрения и профессиональная экспертиза обращений предпринимателей, вовлечение в рассмотрение обращений статусных представителей государства и общественных организаций, публичность этого процесса) позволяют выявлять наиболее «зараженные» участки системы.

А дальше встает вопрос о том, насколько люди, находящиеся на вершине «вертикали власти», окажутся готовы отказаться от того неформального контракта, который сложился в правоохранительной системе в 2000-е годы и который можно описать формулой «политическая лояльность в обмен на вседозволенность». В отличие от многих экспертов мы не думаем, что решающим фактором при ответе на этот вопрос станет пресловутая «политическая воля». Гораздо важнее понимание того, что сложившаяся в 2000-е годы сырьевая модель экономического роста исчерпала себя, притом что устойчивый рост необходим «правящей коалиции» для поддержания социально-политической стабильности. Сегодня подъем может возобновиться только на основе частных инвестиций. Осознание этой новой реальности стало основой для Национальной предпринимательской инициативы и других мер по улучшению инвестиционного климата, включая создание БПК, санкционированное правительством. Но в рамках «правящей коалиции» есть разные группы интересов, и часть из них по-прежнему склонна к «силовым сценариям».

Какая из этих тенденций возобладает, будет зависеть от растущего давления снизу и извне, с которым нынешняя «правящая коалиция» столкнулась после кризиса 2008-2009 годов и которое заставляет людей во власти искать новые решения.