Принятый в первом чтении законопроект о праве регионов заменять прямые выборы главы его избранием из предложенных президентом кандидатур стал важным прецедентом. Руководство страны де-факто признало неоднородность региональной политической жизни и утопичность всего курса 2000-х, игнорировавшего местное своеобразие и направленного на принудительную унификацию правил региональной политической (и не только) жизни. Почти все политические реформы 2000-х имели одну общую философию: все у всех должно быть одинаковым, а ключевые решения должны приниматься в Москве в режиме «ручного управления». Утопизм этого подхода, напоминающий попытки все болезни лечить аспирином, изначально был очевиден для большинства регионалистов и противоречил самой сути федерализма как разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали.
Польза разнообразия
В современной теории избирательных систем поиск оптимального решения, позволяющего учесть все особенности разных территорий, — важная проблема. Неадекватный выбор может иметь катастрофические последствия. Можно вспомнить множество примеров — от классических рассуждений о роли пропорциональной избирательной системы «веймарского образца» в приходе к власти Гитлера до того, как примитивная мажоритарная избирательная система в африканских странах со сложным этническим составом кончалась выяснением межнациональных отношений и последующим геноцидом.
Современный федерализм, а его принципы реализуются и во многих формально унитарных государствах, как раз и пытается находить уникальные решения для самых разных сообществ. Асимметричность пространства не просто объективный факт, она неотъемлемая часть управления на региональном уровне во множестве стран. Российская империя никогда не состояла из однотипных территориальных единиц с единой системой управления. Были губернии, Царство Польское, Великое Княжество Финляндское со своими конституциями и парламентами, область Великого Войска Донского и т. д. И в этом Россия не уникальна. В Индии есть штаты и союзные территории. Асимметричным по территориальной структуре является даже Китай. Великобритания состоит из 4 исторически сложившихся административных частей со своей отличной внутренней структурой Англии, Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии, кроме того, напрямую в Великобританию входят «коронные владения» остров Мэн, Нормандские острова, Гибралтар, уже не говоря о множестве заокеанских колоний. Можно вспомнить и США, где помимо 50 штатов есть федеральный округ Колумбия, ассоциированные с США территории, население которых фактически имеет американское гражданство и т. д. При этом названия штатов специально никто не унифицировал, и даже такие «старые штаты», как, к примеру, Массачусетс и Род-Айленд, согласно их конституциям именуются «Содружество Массачусетс» и «Государство Род-Айленд и плантация Провиденс».
Непохожесть территорий, их уникальность, в том числе выраженная в системе политических институтов, — это не проблема, а конкурентное преимущество. Разнообразие — один из залогов развития прогресса как такового. И право территорий отражать свою уникальность в структуре своего управления, способах голосования, избирательных системах, названиях своих органов власти и муниципалитетов является совершенно естественным.
Не будет лишним напомнить, что в современных теориях демократии она подразумевается не как примитивная «власть большинства», которое может делать с остальными все что хочет, а как постоянный процесс переговоров, поиск согласия и компромисса. Именно поэтому
сам факт того, что власть впервые за многие годы отошла от ставки на всеобщую насильственную унификацию и высказала готовность к вариативности методов управления на региональном уровне, крайне важен.
Кстати, принцип вариативности региональных избирательных систем заложен и в проект Избирательного кодекса, который эксперты готовили для Ассоциации «ГОЛОС».
Неверная альтернатива
Главная проблема законопроекта в другом: признавая, по сути, право регионов на институциональное разнообразие, одновременно в качестве альтернативы для части регионов (не скрывается, что под ними имеются в первую очередь национальные республики) предлагается механизм, напоминающий назначение. Речь об избрании главы региона законодательным собранием из трех кандидатов, предложенных президентом. Ему, в свою очередь, кандидатов (членов любых партий или беспартийных) представляют партии, представленные в Госдуме или региональном парламенте (не менее трех кандидатов от партии). Парламентские партии должны провести консультации с партиями, которые не обладают правом выдвижения, но имеют свое отделение в данном регионе.
Таким образом, существующий «муниципальный фильтр», в большей степени контролируемый региональными властями, предлагается заменять другим фильтром, больше контролируемым федеральным центром (на который вместе с увеличением формальной роли в отборе кандидатов и полетят основные «шишки»).
Прямое вмешательство центра в процесс отбора кандидатов в главы региона — это то самое «ручное управление», которое и является главной бедой российской политической системы.
Состав группы «инициаторов» законопроекта не оставляет никаких сомнений в согласованности инициативы в кремлевских кабинетах.
Таким образом, сделав правильный шаг, власть оказалась не готова пойти дальше и позволить регионам вводить иные избирательные системы без прямого участия федерального центра. Хотя для территорий со сложным этническим составом в мировой практике накоплен целый набор институциональных решений: вместо провоцирующих межэтническое противостояние мажоритарных систем с голосованием по принципу «один человек — один голос» применяются различные коллегиальные схемы управления, системы ротации, многомандатные округа с этническими квотами (что, кстати, было в Дагестане до 2003 года и позволяло проводить гораздо более приличные выборы, чем сейчас). Существуют и особые способы голосования, например преференциальное, под которым понимается ранжирование избирателем кандидатов в порядке убывания симпатий, что работает на умеренных кандидатов и усложняет организацию фальсификаций. К примеру, разные системы управления и избирательные системы в сербской и мусульмано-хорватской частях Боснии и Герцеговины, введенные по результатам Дейтонских соглашений, стали одним из стимулов для окончания гражданской войны и постепенной смены политического дискурса с конфронтации на сотрудничество.
Удивительно, что критики закона, вместо того чтобы сосредоточиться на конкретных избирательных механизмах, сделали ставку совсем на другое. Они настаивают на том, что закон нарушает принцип равноправия регионов. Получилось, что формально претендующая на статус защитников демократии оппозиция выступает во многом с совершенно тоталитарных позиций, ничем не отличающихся от политики федерального центра в 2000-е: все должно быть одинаковым и определяться наверху. В действительности все наоборот: принудительная одинаковость — это и есть тоталитарный подход, а равноправие как раз и выражается в праве каждого региона находить адекватные для себя институциональные решения.
Варианты применения
Как будет работать новая схема? Проблема в том, что авторы законопроекта постеснялись прямо указать в нем, что предложенный вариант избрания глав регионов может применяться только в республиках в составе России. Для такой оговорки есть веские конституционные основания — основой Конституции был Федеративный договор, который на самом деле был подписан в виде трех документов, один 31 марта 1992 подписали республики (за исключением Татарстана и Чечни); другой — края, области, города Москва и Санкт-Петербург; третий — автономная область и автономные округа. Все три договора вместе именовались «Федеративный договор». Он был утвержден Съездом народных депутатов РСФСР 10 апреля 1992 года, договор упомянут в пункте 3 статьи 11 Конституции.
В результате вводимый механизм может при определенных условиях быть выбран любым субъектом Федерации (единственный ограничитель — то самое «ручное управление»). То есть вариант, более всего подходящий для Северного Кавказа, может быть выбран регионами, которым больше подходят классические прямые выборы по мажоритарной системе. Возможный вариант выхода из этой ловушки, помимо оговорки про республики, — внесение в закон нормы, что данная система может применяться только в регионах, где по итогам переписи населения крупнейшая этническая группа имеет численность менее 50% (или 60%) населения.
В роли неформальных ограничителей, помимо команд из Москвы, могут выступить еще два фактора — сопротивление регионального общественного мнения и объективная заинтересованность губернатора в том, чтобы получить прямую, а не косвенную легитимность, приобрести реальный политический вес. Отказываться от прямых выборов без оснований, связанных с межэтническим напряжением, могут губернаторы, либо в принципе не понимающие свою политическую выгоду, либо откровенно слабые, не способные выиграть прямые выборы. Важно учесть и еще один фактор — перебор с количеством регионов, которую выберут косвенные выборы по данной схеме, нанесет федеральному центру очевидный имиджевый ущерб, продолжая его дискредитацию в глазах активной части общества. Не лишним будет напомнить, что публичная слабость назначенных губернаторов уже внесла свой вклад в фактический провал «Единой России» на выборах 2011 года. Нужно ли федеральному центру повторение этого или иной кризис?
В любом случае борьба за формат управления регионами и правила выборов их руководителей не заканчивается. Нынешние изменения явно не последние.
И необходимо бороться, с одной стороны, за разумную вариативность избирательных систем для регионов, а с другой — за то, чтобы каждый из предлагаемых вариантов был демократическим и справедливым.