Любую идею очень легко довести до абсурда. Иногда для этого нужно лишь влить новое вино в ветхие мехи. Результат давно известен: и мехи прорвутся, и вино пропадет. Так, попытка государства понять, чем занимаются в рабочее время учителя и врачи, и стимулировать лучших привела к тому, что все они теперь только и делают, что составляют бюрократические отчеты. Не найдя новых способов поощрения, государство только испортило ситуацию.
С декларированием расходов чиновников получилось и того хуже. В его основании лежит простая идея: у общества и контролирующих органов не может быть возможности поймать за руку каждого недобросовестного бюрократа. Но необязательно ловить коррупционера на месте преступления при передаче ему меченых денег под скрытую камеру. Нужно посмотреть на индикаторы коррупции, важнейший из которых — несоответствие доходов и расходов.
Если замминистра с годовой зарплатой $35 000–50 000 покупает дом с участком за $1–2 млн или останавливается в отеле, где дешевле €1500 в сутки номеров нет, это повод спросить, откуда деньги. И если удовлетворительных объяснений не получено, констатировать вероятность получения коррупционных доходов. При этом мы не знаем, что данный чиновник сделал дурного — взял откат при госзакупке томографов или потребовал взятку за отсутствие налоговых претензий к компании. Видна только жизнь не по средствам. Для уголовного преследования этого мало. А вот для взыскания или изгнания с госслужбы — вполне достаточно.
Базовая схема антикоррупционного контроля расходов основана на том, что деньги не пропадают бесследно: если кто-то украл миллион, рано или поздно эта сумма будет за что-то уплачена. Если только вор не нумизмат.
Мерцающий индикатор коррупции не повод применять к чиновнику санкции. Например, в случае, если у него супруг работает вице-президентом в госбанке. Или богатый бездетный дядюшка в Бразилии оставил наследство. Счастливый лотерейный билет, наконец. Процедура декларирования и последующей проверки деклараций должна быть выстроена так, чтобы, во-первых, обнаруживать резкое расхождение доходов и расходов, во-вторых, давать чиновникам возможность объяснить разницу, в-третьих, выявлять простейшие способы спрятать деньги. Например, чиновник может купить дорогой дом и быстро подарить его ребенку, сам оставшись для контрольных органов пролетарием. Или купить у Росимущества 10-летний Maserati за $4000 (что в 16 раз меньше настоящей цены), не совершив вызывающих вопросы трат.
Система декларирования должна отлавливать эти нехитрые уловки. Сделать это несложно, показали в докладе об антикоррупционном декларировании Алексей Конов и Андрей Яковлев из ВШЭ. При поступлении чиновника на госслужбу нужно четко переписать имеющееся у него имущество: квартира, дача, участок, автомобили, драгоценности, банковские счета, ценные бумаги. Чтобы в дальнейшем бюрократ не обосновывал покупки ссылкой на мифические сбережения «под подушкой», придется осведомиться, сколько у него наличных денег. В более щадящем режиме — узнать, чем располагают родственники, каковы источники их дохода. Это будет базовая, отправная декларация.
Затем надо раз в год узнавать о заработках чиновника и о том, какие сделки с имуществом и финансами он совершил (купил/продал, подарил/получил в подарок, одолжил/занял и т. д.) за отчетный период и по какой цене. Выдача чиновником крупной суммы в долг или резкое погашение им долгов — повод разобраться, откуда доходы. Главное — раскрытие операций, как в корпоративной отчетности: какие сделки совершены. Сведения подаются в электронной форме, публикуются в открытом доступе, хранятся вечно. Сравнение доходов с расходами проводится автоматически, а углубленные проверки — по запросам гражданских организаций, СМИ, собственных подразделений по борьбе с коррупцией и т. д.
Вроде бы не бином Ньютона. Всерьез борющиеся с коррупцией страны так и поступают: в Канаде при назначении на должность чиновники отчитываются о наличных, вкладах, инвестициях, доходах за два года, о возможном получении родственниками доходов от государства. Латвия приняла радикальное средство против указания чиновниками завышенных сумм наличных денег: обязала их размещать в банках накопления свыше 20 МРОТ. Индонезийцы ввели декларирование расходов чиновников на отдых, обучение и лечение.
Что же сделано у нас? Имущество и доходы чиновники декларируют уже 15 лет. Но значимых сведений в декларациях нет. Можно выстроить рэнкинг богачей отдельного госоргана и посмотреть, у кого больше гараж или жилплощадь. Публикуются сведения из рук вон плохо. И проверяются из рук вон плохо — как максимум на наличие формальных неточностей.
Много лет борцы с коррупцией из Transparency International убеждали политических лидеров: данных о доходах и имуществе мало — нужно контролировать расходы. Но это привело не к реорганизации декларирования (дополнению его нужными сведениями), а к введению новой процедуры — контроля за крупными покупками.
В осеннюю сессию Госдума вернется к внесенному экс-президентом Дмитрием Медведевым законопроекту о контроле за расходами и, видимо, быстро его примет. Декларировать нужно будет только покупки, эквивалентные трем годовым зарплатам семьи. Проверять сведения на полноту и достоверность по-прежнему будут только кадровики да прокуроры, в списке инициаторов углубленной проверки нет ни граждан, ни профессиональных НКО. Зато единороссы собираются запретить чиновникам владеть собственностью за границей. Не той, что приобретена на взятки, — любой.
Не принося реальной пользы, процедура декларирования обеспечивает чиновникам непреходящую зубную боль. Один знакомый бюрократ забыл указать в качестве доходов материнский капитал. Другому пришлось потратить час на объяснение проверяющим, что процентный доход по давно забытой сберкнижке с остатком 20 рублей не стоит их внимания. Еще одного поступившего на работу чиновника уволили: его жена забыла указать, что у нее в Рязанской области есть 3 сотки земли. Много работы у прокуратуры. Результаты примерно такие: Транспортная прокуратура Свободненского района Амурской области выявила, что 10 сотрудников полиции не сообщили об остатке средств на зарплатных картах. А еще один скрыл счет в Сбербанке, на который ему перечислялась компенсация за оплату детского сада. И смех, и грех!
Реальные индикаторы коррупции и конфликта интересов остаются без внимания. Не удалось расследовать даже взятки при закупке автомобилей Mercedes ФСО, министерствами внутренних дел и обороны и несколькими мэриями. Концерн Daimler признался Американской комиссии по ценным бумагам и Минюсту США, что ради получения госзаказа раздал российским чиновникам порядка $5 млн, за что заплатил в американский бюджет $185 млн (штраф и компенсация незаконно полученной прибыли). После настойчивых понуканий Следственный комитет возбудил дело, но прошло уже два года, а никаких результатов расследование не дало.
Без последствий осталось ростовское дело: там двое заключенных колонии строгого режима звонили главам районных администраций, представлялись руководителями Следственного комитета, сообщали о наличии компромата и предлагали в течение получаса перевести им на карту 200 000–300 000 рублей. Успели обзвонить 11 чиновников, 5 заплатили, собрано 1,4 млн рублей. Преступников разоблачили, но уголовные дела против чиновников заводить не будут: следствие решило, что они просто были напуганы страшными звонками. И правда, если следователи начнут расследовать такие дела, то как им потом собирать настоящие взятки?