Удочка или рыба: можно ли построить инфраструктуру в России за частные деньги

В мае 2018 года президент Путин подписал указ, в котором определены цели по экономическому росту в России до 2024 года, включая вхождение страны в топ-5 крупнейших экономик мира и достижение темпов прироста ВВП выше мировых.

В рамках этого плана правительство заложило в федеральный бюджет на ближайшие три года расходы в размере более 5,5 трлн рублей на развитие инфраструктуры и реализацию национальных проектов. Однако этих денег, по оценкам Всемирного банка, будет недостаточно для выполнения «майского указа» и повышения темпов экономического роста.

Как показывает мировой опыт, подстегнуть рост экономики могло бы стимулирование частных инвестиций: мобилизация капитала в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) и доступ прямых инвестиций в инфраструктурные подотрасли. Эти меры позволили бы активно развивать инфраструктуру без чрезмерного увеличения дефицита бюджета.

Государство или частные инвесторы?

По замыслу властей, драйвером для инвестиций в инфраструктуру должен стать бюджетный Фонд развития, создание которого было анонсировано еще в мае 2018 года. В  ближайшие три года в этот фонд планируется направить более 1,5 трлн рублей, которые будут привлечены в ходе размещения государственных облигаций.

До 2024 года Фонд развития должен аккумулировать порядка 3,5 трлн рублей. Предполагается, что эти средства пойдут на нацпроекты и программы в сфере демографии, здравоохранения, образования, экологии, дорожного строительства, цифровой экономики. Всего на нацпроекты в 2019-2021 годах власти намерены потратить 5,69 трлн рублей.

Но прямое финансирование проектов оказывает существенную нагрузку на бюджет и не обеспечивает приемлемого соотношения стоимости проекта и качества его исполнения (Value for Money). По нашим оценкам, оптимальным решением задач из «майского указа» по ускоренному экономическому росту и привлечению частных инвестиций в инфраструктуру может стать создание сети региональных гарантийных фондов, предоставляющих поддержку по ключевым рискам инвестора через гарантии.

Гарантии позволяют перераспределить риски между бизнесом и государством в ГЧП-проектах и улучшить их кредитное качество. Высокий кредитный рейтинг делает проекты более «банкуемыми» и обеспечивает им выгодные условия по привлечению средств на рынках капитала (ниже ставка, длиннее срок).

Такая механика поддержки увеличивает количество инфраструктурных проектов с меньшей нагрузкой на бюджет, при этом деньги на их финансирование привлекаются с рынка инвесторами, а не путем наращивания государственного долга, побочным эффектом которого станет структурный дефицит федерального бюджета около 0,5% ВВП ежегодно и вытеснение частного капитала с долгового рынка.

Поддержка вместо финансирования

Виды гарантий зависят от рисков инвестора, на покрытие которых они направлены: политических, регуляторных и валютных, рисков форс-мажора, процентных, кредитных, рисков спроса и прочих. С точки зрения объемов покрытия гарантии могут быть частичными или полными, то есть закрывающими все риски в процессе реализации ГЧП-проекта.

К примеру, Гарантийный фонд инфраструктурных проектов Республики Корея выдает гарантии по различным финансовым обязательствам инвестора: от привлечения кредита на реализацию проекта до займа на пополнение оборотного капитала или рефинансирования.

Средства фонда формируются за счет вкладов и займов негосударственных финансовых институтов, платы за выдачу гарантий, доходов от инвестиций и за счет бюджета. В период с 2005 по 2015 год этот фонд выдал гарантий на сумму $13,303 млн по 158 проектам.

Индонезийский инфраструктурный гарантийный фонд обеспечивает покрытие любых рисков федеральных и региональных ГЧП-проектов, в том числе рисков финансового закрытия и изменения регуляторной среды. Капитал фонда формируется за счет вкладов институтов развития (Всемирного банка, Азиатского банка развития и др.) и государственного бюджета.

Вклады бюджета с 2009 по 2017 год в общей сложности составили около $550 млн. К концу 2017 года фонд выдал гарантии по 15 инфраструктурным проектам в сферах транспорта, электроэнергетики, телекоммуникаций и водоснабжения с общим объемом инвестиций более $12,3 млрд. Объем гарантий составил около $2,5 млрд.

Из регионов с гарантией

В России уже существуют гарантийные фонды поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП), которые предоставляют поручительства и гарантии по обязательствам бизнеса — кредитам, займам, договорам лизинга и другим.

Имущество фондов формируется за счет взносов учредителей, которыми являются органы власти регионов, и иных доходов, в том числе от выдачи поручительств (гарантий) и размещения средств во вклады и облигации.

Гарантийные фонды ГЧП-проектов могут быть созданы по аналогии или на базе фондов, выдающих гарантии МСП. Поддержка проектов с невысокой капитализацией позволит комплексно подойти к развитию инфраструктуры в масштабах всей России: аллокация средств в фонде и гарантирование вместо прямого финансирования снижают нагрузку на бюджет, модель частной компании делает доступ бизнеса к гарантийной поддержке максимально простым, а распределение рисков и высокий кредитный рейтинг проектов привлекают в инфраструктуру длинные и дешевые деньги институциональных инвесторов.