По инициативе Минфина в ближайшее время должно быть создано Российское агентство международного развития, которое будет отвечать за международную экономическую помощь, оказываемую Россией. Создание агентства связано с существенным ростом объемов помощи, которую Россия оказывает другим странам. В 2008 году Россия потратила на эти цели $220 млн. В кризисный 2009 год эта сумма выросла почти в четыре раза — до $785 млн, но уже в 2010-м сократилась до $472 млн. В ближайшие годы Минфин планирует оставаться примерно на этом же уровне и тратить на международную помощь $400-500 млн в год. Среди получателей российской помощи — Таджикистан, Киргизия, Армения, Белоруссия, Эфиопия, Замбия, Мозамбик, Лаос. В 2010 году 16% всей международной помощи России пошло африканским странам.
Во всем мире международная экономическая помощь является важным инструментом международной политики. До сих пор Россия выделялась как раз тем, что была чуть ли не единственной из крупных мировых держав, почти не использующих этот инструмент. Даже возросшие в последнее время суммы выглядят достаточно скромно на фоне остальных стран. Объем международной экономической помощи 23 стран ОЭСР, входящих в Комитет поддержки развития, составил в 2010 году почти $129 млрд. Причем Китай, Бразилия и ЮАР потратили на эти цели порядка $12 млрд, а Индия в мае 2011 года объявила, что только на помощь Африке потратит в ближайшие три года не менее $5 млрд.
Руководство Минфина открыто заявляет, что цели, которые преследует Россия, оказывая помощь, прежде всего политические — сохранение регионального влияния и улучшение имиджа на международной арене. На самом деле само признание, что с имиджем страны что-то неладно и его надо исправлять, уже можно приветствовать как редкое проявление адекватности. В международных отношениях Россия использует в основном «кнуты» экономического давления, редко задумываясь о «пряниках», если они только не связаны с непосредственной финансовой выгодой, например, от продажи вооружений. Руководствуясь ложным принципом «боится — значит, уважает», Россия практически полностью потеряла уважение, постоянно пытаясь показать свои энергетические мускулы. Неудивительно, что сейчас крайне сложно назвать страны, которые можно было бы в полной мере считать нашими союзниками.
Я считаю, что программы экономической помощи могли бы исправить имидж страны и показать, что российское руководство очень постепенно, но все же начинает понимать, что роль если не сверхдержавы, то хотя бы одного из мировых лидеров связана не только с правами, но и с обязанностями. А одна из обязанностей сильных — это помогать слабым.
Экономическая помощь может расцениваться именно как помощь только до тех пор, пока она не является способом подкупить иностранные правительства и помочь удержаться у власти каким-то определенным политическим силам в другом государстве, как это делал в свое время СССР и как иногда продолжает делать США. Но сейчас вероятность того, что Россия будет использовать международную экономическую помощь для этих целей, представляется крайне маленькой.
Во-первых, у России, в отличие от СССР и США, нет четкой идеологии, которую кто-то хотел бы «экспортировать». Во-вторых, обжегшись на Украине, российское руководство в последнее время стало очень аккуратно относиться к поддержке конкретных политических сил в других странах. В-третьих, для того чтобы оказывать реальное политическое влияние, масштабы помощи должны быть совершенно другими (СССР лишь в 1986 году потратил на эти цели $26 млрд).
Помимо улучшения имиджа и увеличения влияния экономическая помощь может иметь и более прямые выгоды. Так, помощь ближайшим соседям, испытывающим экономические проблемы (например, Таджикистану, получившему в 2010 году больше $60 млн от России), может сдержать нежелательный поток иммигрантов, которые могли бы потянуться в Россию в поисках лучшей жизни. Разумная экономическая помощь Афганистану могла бы помочь стабилизировать обстановку в этой стране и хоть сколько-нибудь сдержать наркотрафик, идущий через Россию.
Главная проблема в том, будет ли работа нового агентства эффективной. Такие опасения связаны с работой всех государственных органов и почти всегда полностью оправдываются. А в данном случае проблема усугубляется еще и тем, что даже в мировой практике не вполне ясно, какую пользу приносит (если вообще приносит) международная экономическая помощь. Один из ведущих мировых специалистов по экономике развития Уильям Истерли посвятил свою последнюю книгу критике международной помощи развивающимся странам. Чтобы экономическая помощь приносила пользу и не подорвала стимулы к развитию в странах, ее получающих, она должна быть очень четко продумана. Рассчитывать на то, что у нового российского агентства это получится, вряд ли приходится. И если с точки зрения имиджевых выгод это может быть не так уж важно, так как помнить будут об объемах помощи, а не о ее эффективности, то для достижения более конкретных целей — в том же Афганистане — это очень важно.
Еще одной серьезной проблемой, связанной с предоставлением международной экономической помощи, является внутриполитическая поддержка таких инициатив. Скорее всего, в России многие (если не большинство) прохладно относятся к таким инициативам. Как может страна с таким количеством бедных позволить себе оказывать помощь другим странам, спрашивают они. Это серьезный вопрос, на который нет однозначного ответа. Но хотелось бы отметить два момента. Во-первых, по мировым стандартам уровень нищеты в России крайне низкий. Доля населения России, живущая меньше, чем на $2 в день, у нас меньше 0,1%, при том что в Индии и Бразилии (которые предоставляют гораздо больше международной помощи) эти цифры составляют более 75% и 10% соответственно. Не говоря уж об африканских странах, где доля живущих на $2 в день может превышать 90%. Безусловно, и эта одна десятая процента — позор для страны. Но исправить ситуацию можно, не лишая денег умирающих от голода и болезней детей. Существует масса других, гораздо более сомнительных статей госрасходов, на которых можно сэкономить. Было бы желание.
Автор — профессор Российской экономической школы