На прошлой неделе юридическое сообщество жадно смаковало выволочку, которую президентский совет по кодификации гражданского законодательства (совещательный орган при президенте, чья задача — следить за качеством законопроектов) устроил юристам из органов исполнительной власти, представившим на суд совета 133-страничный законопроект, которым вносились поправки в Закон о регистрации недвижимости, вступивший в силу всего год назад. Резюме совета было совершенно беспощадным: столь интенсивное изменение совсем недавно принятого закона свидетельствует о поразительно низком качестве ведомственного законотворчества.
Постоянное изменение законов, которое приобрело в России угрожающий размах (парламент принимает около 500 законов ежегодно), по мнению совета, подрывает саму основу права и юриспруденции: граждане, от которых требуется знание и соблюдение законов, просто не могут считаться знающими законы своей страны – столь объемными, нечитаемыми и часто меняющимися они сегодня являются. В итоге совет призывает (видимо, правительство) остановиться, одуматься и что-то сделать, чтобы улучшить положение с законотворческой функцией Российского государства.
История разработки и принятия Закона о регистрации недвижимости (заменившего два отдельных закона — о кадастре и о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) мне хорошо знакома. Некоторое время назад я был приглашен как эксперт в сфере права недвижимости поработать над финальной версией текста законопроекта, который разрабатывался чиновниками Минэкономразвития. Я предложил коллегам из ведомства несколько идей, которые можно было бы включить в законопроекте и которые бы могли радикально улучшить нашу систему регистрации прав на недвижимость, сделав ее более достоверной и надежной.
После некоторой паузы, которую коллеги взяли для внутренних обсуждений, они честно мне признались, что все мои идеи очень хорошие и правильные. Но не своевременные. Потому что для того, чтобы их реализовать в проекте, надо обсуждать их с другими федеральными органами исполнительной власти, а времени на это совершенно нет, потому что срок исполнения поручения начальства, велевшего принять закон не позднее такого-то числа, практически истек. «Когда-нибудь в следующий раз», — было сказано мне тогда.
Собственно, после этого все мои позитивные эмоции, связанные с открывшимся в 2014 году окном возможностей для переформатирования отечественной системы регистрации прав на недвижимое имущество во что-то хоть сколько-нибудь похожее на лучшие зарубежные образцы, закончились.
Законы на потоке
Как мне представляется, у описанной проблемы есть несколько причин той или иной степени масштабности.
Во-первых, у нас сегодня гипертрофирована роль закона. По идее законы — это довольно абстрактные правовые предписания, которые являются ориентиром для ежедневной социальной жизни и правоприменительных практик. Закон — не пошаговая инструкция, это, скорее, набор принципов, основных подходов и идей. В России же господствует идея о том, что для того, чтобы закон был хорошим, в нем «надо все прописать». Увы, это миф. «Прописать все» в законе не получилось ни у кого (история юриспруденции знает несколько попыток сделать это, все они с треском провалились) и не получится никогда.
Реальная жизнь — штука слишком быстрая, изменчивая, а законодатель в принципе не способен предвидеть все многообразие возможных жизненных ситуаций.
Во-вторых, у нас совершенно неправильно устроен законотворческий (и законодательный) процесс. К сожалению, Конституция России закрепляет, что правом законодательной инициативы помимо президента и правительства (первый — явно лишний), обладают также все субъекты Российской Федерации, все депутаты думы и члены совета федерации. В итоге субъектов законодательной инициативы — чуть менее тысячи лиц. Они не только вправе вносить законопроекты в парламент, но они вправе также вносить предложения о поправках к рассматриваемым проектам. Это самое страшное, разрушительное их право! Даже если законопроект написан профессионалами (что сейчас зачастую бывает довольно редко) в своем деле, даже если он безупречен на этапе внесения, сохранить эту безупречность при прохождении проекта в парламенте скорее всего не удастся, депутаты под давлением лоббистов всех мастей наверняка его испортят «ко второму чтению». Собственно, именно невозможность сохранить в чистоте изначальный замысел и юридическую технику законопроекта и есть главный дефект устройства законотворческого процесса.
В-третьих, у нас до сих пор господствует совершенно отсталая система государственного менеджмента, основанная на принципе «поручение начальника — отчет исполнителя». Я не могу аттестовать себя как специалиста в сфере государственного менеджмента, но, насколько я понимаю, этот подход к государственному управлению безнадежно устарел. Зарубежная доктрина и практика государственного менеджмента сегодня во многом восприняла приемы управления бизнес-процессами: клиентоориентированность (клиенты — это граждане), целевой и проектный подходы, «приватизация» публичных функций — это все то, о чем рассуждают сегодня специалисты в сфере государственного управления.
В-четвертых, это активно насаждаемая нынешним российским политическим лидером философия этатизма, заключающаяся в том, что государство позиционируется как отец, строгий, но справедливый, всегда и во всем готовый прийти на помощь, подставить свое мощное плечо. В результате законотворчество становится все более и более основанным на идее государственного вмешательства во все и вся: какие договоры следует заключать, куда ездить отдыхать, какие сайты посещать, какие фильмы смотреть, какие книги читать и проч.
Это, разумеется, прямой путь в тоталитарное общество, из которого Россия, казалось бы, сбежала в начале 90-х. Вместо того, чтобы развивать частную инициативу (например, наделяя общественные организации широкими квазипубличными полномочиями по контролю за возможными нарушениями прав клиентов банков и застройщиков, потребителей, экологических стандартов и проч.), законотворцы при помощи законов «о государственной поддержке …» делают людей все более и более беспомощными, инертными и безынициативными.
В-пятых, у нас отсутствует политическая конкуренция на всех уровнях общественной жизни. Именно это и порождает описанное безответственное отношение к качеству законопроектной работы.
Писать законы, за которые не стыдно
Идеальное законотворчество должно выглядеть так: профессионалы-законотворцы, сосредоточенные в одном месте (это может быть министерство юстиции или законопроектный офис правительства), должны разработать на основе предварительных социологических, экономических и других эмпирических исследований, подготовленных представителями заинтересованной части общества (из-за текущих проблем, но не по указке вышестоящего начальства), высокопрофессиональный текст.
Его в парламент должно вносить правительство, «прикрывая» законопроект авторитетом народного мандата, полученного на последних выборах руководителем правительства (в России это де-факто президент). И никто, кроме правительства не должен иметь право законодательной инициативы (при этом, разумеется, парламент может обязать правительство разработать тот или иной закон). Депутаты могут или в целом принять закон, написанный профессионалами, либо отклонить его. Никаких поправок депутаты (не будучи профессионалами в сфере права) вносить в текст, подготовленный юристами, не могут.
Они — депутаты (то есть, общественники, спортсмены, певцы, бизнесмены и проч.) — будучи представителями общества, могут от лица общества либо принять, либо не принять законодательную инициативу правительства. В случае несогласия парламента с внесенным законопроектом, должна создаваться согласительная комиссия, которая будет обсуждать тот текст, за который парламент будет согласен проголосовать. Разумеется, текст будет основан на компромиссах, но юристы-разработчики проекта должны выразить готовность идти на них. В результате реализации такой модели законопроектная работа станет относительно неспешной, намного более основательной и профессиональной. Однако ее реализация, увы, невозможна без изменения Конституции страны.
Следует забыть о доктрине «государство-отец». Общество, управляемое и направляемое чиновниками, заведомо не перспективно, оно проиграет в глобальной конкуренции. Законы должны стимулировать и развивать частную инициативу. Рецепты для этого известны: введение присяжных по важным для всего общества категориям гражданских дел, внедрение доктрины т.н. «штрафных убытков», позволяющих обычным гражданам, чьи права были нарушены коммерсантами, наказывать тех рублем, легализация гонорара успеха, стимулирующего юристов оказывать юридическую помощь небогатым клиентам в расчете на участие в разделе выигрыша.
Понятно, что для реализации всех этих идей необходим суд, по-настоящему независимый и профессиональный, то есть, такой, которого сейчас в России нет и создавать который надо будет в обозримом будущим по уже известным нашей истории рецептам (я имею в виду Великую судебную реформу Александра II).
При этом, разумеется, должны быть изменены и технические подходы к законотворчеству. В качества образца для подражания здесь есть опять же известные примеры из нашего старого дореволюционного опыта (хотя в европейских странах законотворческий процесс с технологической точки зрения устроен примерно также). Пояснительная записка к законопроекту должна перестать быть той позорной страничкой формального и бессодержательного текста (как это есть сейчас). Она должна быть постатейной и предельно детальной. Из нее должно быть понятно, почему разработчики законопроекта сформулировали норму таким образом, а не иначе. Почему был поддержан один подход и отвергнут другой и т.д.
Зачем нужен детальный текст пояснительной записки? Да потому что это уникальный инструмент в руках практикующих юристов, который позволит всем — нотариусам, адвокатам, судьям, юрисконсультантам, чиновникам и даже прокурорам понимать и применять закон одинаково, в соответствии с замыслом его разработчиков.
Для примера могу привести такой исторический факт. Когда-то в Российской империи готовился проект Гражданского кодекса, первой кодификации гражданского права в России. Проект писали лучшие умы Империи в течение пары десятков лет. Итогом работы разработчиков стал великолепный 12-томный «Проект Гражданского уложения с объяснительною запискою» общим объемом около 6000 страниц. Надо ли мне говорить, что примерно в том же ключе работали и продолжают работать разработчики законов в развитых западных юрисдикциях.
* автор выражает благодарность Сергею Васильевичу Сарбашу, судье ВАС РФ в отставке, за ценные советы и предложения, высказанные им при подготовке статьи.